Etiqueta: Estado de necesidad

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Febo Apolo provocó la cólera mortal en el ejército griego que tiempo más tarde conquistaría la ciudad de Troya. Las flechas divinas disparadas desde su arco de plata asolaron durante días a las tropas griegas por el comportamiento del rey Agamenón que humilló al sacerdote Crises, al no querer devolverle a su amada hija Criseida, a pesar del rico rescate ofrecido por el padre. La ira divina sólo se aplacó cuando la doncella fue finalmente devuelta a su lugar de origen en una embarcación pilotada por el ingenioso Ulises.

Así comienza el Canto Primero de la Ilíada homérica, que es el poema épico conocido más antiguo de la literatura griega. Desde entonces han sido muchas las epidemias, ya no mitológicas, sino documentadas, que han asolado a la humanidad, con atribuidos orígenes divinos (la ira de Dios que castiga a los hombres por sus terribles afrentas y pecados) o naturales (la corrupción del aire causada por la conjunción de astros y de fenómenos atmosféricos y/o la putrefacción de suelos y aguas), pero que han tenido en común su capacidad mortífera diezmando a la población en unos términos realmente atroces.

De este modo, Tucídides dio cuenta en su Guerra del Peloponeso de la peste que sufrió Atenas en el año 430 antes de Cristo. Luego vendrían ya en nuestra era, naturalmente sin el menor ánimo de exhaustividad, la Peste Antonina en Roma (a partir del año 165); la Plaga de Justiniano en el Imperio Bizantino (años 541 y 542); la gran Peste Negra del siglo XIV (a partir del año 1347), a la que siguieron las Grandes Pestes de los siglos siguientes; la Gripe Española (1918-1919); o el VIH (desde el año 1981).

Las cifras de muertes durante estas pandemias han sido aterradoras: la Plaga de Justiniano arrebató más de treinta millones de vidas, la Peste Negra hizo lo propio con unos doscientos millones de personas[1], la Gripe Española se llevó más de cincuenta millones de almas y el sida ha matado a más de veinticinco millones de habitantes de todo el planeta.

Las enfermedades que han causado las epidemias han sido diversas: la viruela, el cólera, el sarampión, la peste (neumónica, bubónica o septicémica), el tifus, la lepra, la disentería, la tuberculosis, la malaria, el virus de la inmunodeficiencia humana, la gripe o los coronavirus.

Aunque parece ser cierta la aseveración de que de la misma forma que vienen las epidemias, éstas se van, también parece serlo la idea de que muy a menudo las epidemias llegan por oleadas u ondas, sin que la primera tenga por qué ser la más mortífera. La Gripe Española, que tuvo su origen en los Estados Unidos –en Kansas– y fue introducida en Europa –a través de Francia– por las tropas norteamericanas que lucharon en la Primera Guerra Mundial, tuvo al menos tres ondas: la primera, a finales del invierno y durante la primavera de 1918; la segunda, en el otoño de ese mismo año (y que triplicó la mortalidad de la primera oleada); y la tercera, durante el invierno y la primavera de 1919[2]. Parece, incluso, que todavía habría existido un cuarto brote durante el invierno de 1920, aunque habría sido menos virulento.

La historia de las epidemias ha venido acompañada de algunas constantes en los comportamientos de un ser humano profundamente amenazado en su vida.  ¿Cuáles parecen haber sido estas constantes? Pueden indicarse, aunque sólo sea a título de curiosidad, algunas de las referidas por Jean Delumeau[3]: en primer término, la negación inicial por los dirigentes públicos de la existencia de las epidemias por el motivo que haya sido[4] (como no sembrar el pánico en la población, no interrumpir las relaciones económicas dentro de las poblaciones y con el exterior, etc.); en segundo término, “la detención del comercio y del artesanado, el cierre de los almacenes, de las iglesias incluso, la prohibición de toda diversión, el vacío de calles y plazas, el silencio de los campanarios” (pág. 146); en tercer término, “los habitantes se apartan unos de otros en el interior mismo de la ciudad maldita, temiendo contaminarse mutuamente” (pág. 147), porque el “tiempo de la peste es el de la soledad forzada” (pág. 148); en cuarto término, “(C)lientes y vendedores de artículos de primera necesidad sólo se saludan a distancia y ponen entre ellos el espacio de un ancho mostrador” (pág. 147); en quinto término, el “prójimo es peligroso, sobre todo si la flecha de la peste ya le ha alcanzado; entonces, o bien se le encierra en su casa, o bien se le evacúa a toda prisa hacia algún lazareto situado fuera de las murallas” (pág. 148); en sexto término, “ya no hay pompas fúnebres para los ricos, ni siquiera una ceremonia, modesta incluso, para los pobres” (pág. 149), porque las “ciudades apestadas no conseguían ya absorber a sus muertos” (pág. 150); en séptimo término, y en fin, se producía una “(D)etención de las actividades familiares, silencio de la ciudad, soledad en la enfermedad, anonimato en la muerte, abolición de los ritos colectivos de alegría y de tristeza…” (pág. 151).

Es cierto que no todos estos comportamientos sociales se repiten hoy con la epidemia de coronavirus, pero seguro que sí que son algunos de ellos fácilmente reconocibles si los adaptamos al progreso técnico del siglo XXI en materia sanitaria, de telecomunicaciones, del transporte o, incluso, del Derecho.

En Cáceres, a 12 de mayo de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Son espeluznantes las siguientes palabras de Jean Delumeau sobre la mortandad de la Peste Negra: “En 1347 azotó Constantinopla y Génova, y pronto toda Europa, desde Portugal e Irlanda a Moscú. Los estragos de la ‘muerte negra’ se extendieron a los años 1348-1351, llevándose, según asegura Froissart, ‘a la tercera parte del mundo’ (europeo)”. Citando ahora a Renouard, escribe Delumeau que: “’La proporción de las muertes debidas a la peste en relación al conjunto de la población parece haber oscilado entre los 2/3 y el 1/8 según las regiones’. Froissart tenía razón sin duda cuando pensaba que la tercera parte de los europeos había sucumbido al contagio, siendo particularmente severo éste, no obstante, en Italia, en Francia y en Inglaterra”.

“Durante el resto del siglo XIV, y por lo menos hasta principios del XVI, la peste reapareció casi cada año en un lugar o en otro de la Europa occidental. En 1359 podemos encontrarla en Bélgica y en Alsacia; en 1360-1361, en Inglaterra y en Francia. En 1369 ataca de nuevo Inglaterra, luego devasta Francia…”.

Aunque con menos virulencia que en el siglo XIV, la peste acompañó a Europa durante casi cuatro siglos, hasta que en 1721 “desapareció de Occidente”. En la España del siglo XVII, entre tanto, las “’tres grandes ofensivas de la muerte’ (por peste) – 1596-1602, 1648-1652 y 1677-1685 – se habrían llevado 1.250.000 vidas. Barcelona perdió en 1652 aproximadamente 20.000 habitantes de sus 44.000. Sevilla, en 1649-1650, enterró 60.000 muertos de los 110.000 o 120.000 habitantes”.

Estas palabras de Jean Delumeau están tomadas de las páginas 129 y siguientes de su genial libro El miedo en occidente (siglos XIV-XVIII). Una ciudad sitiada, Taurus, 2012.

[2] Véase R. Nájera Morrondo, “A los 100 años de la gripe del 18”, Virología, núm. 21, 2018, págs. 38 a 42.

[3] El miedo en occidente…, cit., 2012, págs. 141 y ss.

[4] “Cuando aparece el peligro del contagio, al principio se intenta no verlo. Las crónicas relativas a las pestes hacen resaltar la frecuente negligencia de las autoridades cuando había que tomar las medidas que imponía la inminencia del peligro…” (op. cit., pág. 141). En otro de los muchos pasajes sobre esta cuestión, Delumeau escribe: “Regidores y tribunales de salud buscaban, pues, cegarse a sí mismos para no darse cuenta de la ola ascendente del peligro, y la masa de gentes se comportaba como ellos…” (pág. 142).

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Los tres hitos procedimentales para la declaración de la cuarta prórroga del estado de alarma.

A) La solicitud de la prórroga por parte del Gobierno de la Nación: el Consejo de Ministros solicitó la cuarta prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo de 5 de mayo de 2020 por un nuevo plazo de quince días, esto es, desde las cero horas del día 10 de mayo hasta las cero horas del día 24 de mayo de 2020.

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 6 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Esta prórroga fue autorizada por el Pleno de la Cámara Baja con un apoyo muy sensiblemente inferior al recibido por las solicitudes de prórrogas anteriores, puesto que fueron 178 los diputados que votaron a favor, mientras que 75 lo hicieron en contra y fueron 97 las abstenciones, en un Hemiciclo semivacío una vez más.

La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el Acuerdo parlamentario de autorización fue publicada oficialmente en el BOE (ordinario) núm. 129, del sábado 9 de mayo de 2020.

Las condiciones impuestas a las ya existentes hasta ese momento en la vigente normativa del estado de alarma se extienden: en primer término, a la validación por la Cámara Baja, mediante su inclusión en el Real Decreto de cuarta prórroga, del proceso de “cogobernanza” para la transición a la “nueva normalidad” ya inaugurado el 3 de mayo de 2020 mediante una Orden del Ministerio de Sanidad[1]; en segundo término, la aclaración de cuál es la situación en la que quedan los “enclaves”[2] para la fase de desescalada; en tercer término, la inclusión de un posible proceso de acuerdo (“codecisión”) entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas sobre las condiciones de desescalada, permitiendo la ejecución de las medidas acordadas por el Presidente de cada Administración Territorial autonómica; y, en cuarto término, la autorización para la celebración de los comicios autonómicos que quedaron pendientes con la declaración del estado de alarma.

La duración de esta cuarta prórroga se autoriza hasta las cero horas del día 24 de mayo de 2020.

19. C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 514/2020, de 8 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma de rango legal fue también publicada por el BOE (ordinario) núm. 129, de 9 de mayo de 2020, entrando en vigor ese mismo día, y añadiendo las nuevas condiciones al vigente régimen jurídico rector del estado de alarma autorizadas por el Congreso de los Diputados, a las que nos hemos referido hace unos instantes y comentaremos a continuación.

En todo caso, este Real Decreto gubernamental reseñado, tras la obligada previa autorización parlamentaria, extiende la prórroga del estado de alarma por un nuevo plazo de quince días; hasta, en concreto, las cero horas del día 24 de mayo de 2020.

 

Las nuevas medidas adoptadas por el Real Decreto de la cuarta prórroga del estado de alarma.      

Este nuevo Real Decreto incluye, además de un largo preámbulo (carente de efectos normativos vinculantes), cuatro artículos, una disposición adicional y dos disposiciones finales.

La proclamación de la prórroga es objeto del art. 1, su duración lo es del art. 2 y la entrada en vigor está ordenada en la disposición final segunda. A nosotros nos interesa ahora dar cuenta de las medidas contenidas en sus restantes preceptos, que, a buen seguro, serán complementadas en los próximos días. Las medidas se pueden articular en torno a dos ejes que tienen en común la perspectiva de la desescalada:

a) El primer eje consiste en permitir durante la vigencia del estado de alarma el “desenvolvimiento y realización de las actuaciones electorales precisas para el desarrollo de las elecciones convocadas a Parlamentos de Comunidades Autónomas”. Recuérdese que, en el momento de activarse el estado de alarma, estaban convocados comicios autonómicos en Galicia y en el País Vasco. Esta previsión se ve complementada con la habilitación al Gobierno de la Nación para que, en el caso de que siga en vigor el estado de alarma, pueda disponer “lo oportuno para que el servicio público de correos, los fedatarios públicos y demás servicios de su responsabilidad coadyuven al mejor desenvolvimiento y realización de elecciones convocadas a Parlamentos de Comunidades Autónomas”. Esta cuestión está regulada en la disposición final primera del Real Decreto de cuarta prórroga que modifica el originario Real Decreto de declaración del estado de alarma[3].

b) El segundo eje tiene como finalidad el diseño jurídico para la integración de las Comunidades Autónomas en el proceso de desescalada, a través de dos técnicas jurídicas. A saber:

b.1) La “cogobernanza”[4] que, dentro del “Plan para la desescalada de las medidas extraordinarias adoptadas para hacer frente a la pandemia de COVID-19”[5], consiste en que el Ministro de Sanidad puede acordar, en el marco de sus competencias, las medidas de progresión (o, en su caso, de regresión) en dicha desescalada en un determinado ámbito territorial. La participación de las Comunidades Autónomas se constriñe a la realización de meras propuestas, que pueden ser aceptadas por el Ministro de Sanidad, pero también rechazadas[6] (art. 3, párrafo primero).

Estas medidas de progresión en la desescalada se traducen en que las personas podrán desplazarse, respetando siempre las instrucciones de las autoridades sanitarias, dentro del territorio de la provincia, isla u otra unidad territorial que se determine a los efectos de la desescalada. Pueden existir excepciones que permitan la permeabilidad de desplazamientos entre estas zonas por una serie de causas relacionadas por el Real Decreto, cuya enumeración termina con una cláusula abierta (“o cualquier otra de análoga naturaleza”)[7]. Las previsiones de este párrafo segundo del apartado 3 se completan con el tratamiento de los enclaves, que, a estos efectos, serán tratados como la provincia que les circunda (disposición adicional única).

b.2) La “codecisión” a través de Acuerdos entre el Gobierno de la Nación y las Comunidades Autónomas para el proceso de desescalada (art. 4). Ésta sí que supone una medida cualitativa y cuantitativa de primer orden en el proceso de recuperación de la esencia del Estado Autonómico español, que parece ha sido impulsada tanto por el Partido Nacionalista Vasco (PNV) como por Ciudadanos para arrancar su compromiso de votar a favor de la nueva prórroga del estado de alarma.

Sea como fuere, dentro de esta medida deben tenerse en cuenta dos elementos: por un lado, la suscripción de los “acuerdos conjuntos” entre Administración General del Estado y Comunidades Autónomas (que versarán sobre cuestiones tales como: en primer término, la determinación de las unidades territoriales de actuación y las limitaciones sobre la libertad de circulación; en segundo término, las medidas de contención; y en tercer término, las actuaciones de aseguramiento de bienes, servicios, transportes y abastecimientos); y, por otro lado, la ejecución de dichos acuerdos por los Presidentes autonómicos, en tanto que representantes ordinarios del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma.

Debe reseñarse de manera complementaria que ni dentro del articulado del Real Decreto de cuarta prórroga ni en su preámbulo se señala en qué supuestos se recurrirá a la “cogobernanza” ni en qué otros a la “codecisión”. Seguro que no tardará en despejarse esa duda en fechas venideras.

 

La justificación en el Real Decreto de cuarta prórroga tanto de su procedencia como del respeto del principio de proporcionalidad por parte de las concretas medidas de necesidad.

Como ya sucedió en la tercera prórroga, el preámbulo del Real Decreto para esta cuarta cuenta con una notable extensión destinada al doble objetivo de, por un lado, justificar la necesidad de esta nueva prolongación; y de, por otro, demostrar la proporcionalidad de las medidas de necesidad en él contenidas.

a) En primer término, el preámbulo del Real Decreto considera que, “a la luz de los datos disponibles y de los informes de evaluación elaborados por las autoridades competentes delegadas, se estima imprescindible prorrogar de nuevo el estado de alarma”.

Para llegar a esta conclusión, y tras afirmar que los datos de la tercera prórroga evidencian una contención significativa en la progresión de la enfermedad, considera el preámbulo, sin embargo, que los datos de personas hospitalizadas y de detección de nuevos casos aconsejan “mantener el instrumento que ha contribuido a gestionar eficazmente esta emergencia sanitaria”. Este instrumento jurídico es, naturalmente, el estado constitucional de alarma.

Dice, asimismo, esta exposición de motivos que, a pesar de la necesidad de mantener la prórroga del estado de alarma, “se considera oportuno avanzar en la desescalada gradual de las medidas extraordinarias de restricción de la movilidad y del contacto social, y facilitar una recuperación, lo más rápida posible, de la actividad social y económica”.

Con esta finalidad se pretende aplicar el Plan de desescalada aprobado por el Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020, cuyo objetivo fundamental consiste en “conseguir que, manteniendo como referencia fundamental la protección de la salud pública, se recupere paulatinamente la vida cotidiana y la actividad económica, minimizando el riesgo que representa la epidemia para la salud de la población y evitando que las capacidades del Sistema Nacional de Salud se puedan desbordar”.

La realización de este objetivo requiere el establecimiento de una serie de parámetros (o valores) para avanzar en la desescalada (en ámbitos como la salud pública, la movilidad en el interior y en el exterior del país, el impacto social de la enfermedad o el impacto económico). Estos parámetros, que habrán de plasmarse en un panel integral de indicadores, permitirán avanzar (o retroceder) dentro de cuatro fases: desde la fase cero o preliminar hasta la fase III (“en la que se pondrá fin a las medidas de contención, pero se mantendrá la vigilancia epidemiológica, la capacidad reforzada del sistema sanitario y las medidas de autoprotección de la ciudadanía”); progresando de fase en función de los indicadores ofrecidos por los diferentes territorios del país.

b) En segundo término, una amplia parte de la exposición de motivos se dedica a la justificación del carácter legítimo de las medidas de necesidad acordadas, así como de su proporcionalidad, apelando a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre este principio (en particular a la STC 99/2019, de 18 de julio, y al recientísimo ATC de 30 de abril de 2020).

El preámbulo subraya, en este orden de ideas, la proporcionalidad de las medidas de limitación de la libertad deambulatoria y de las dirigidas a evitar aglomeraciones o el contacto interpersonal, que no sólo se habrían mostrado como adecuadas para contener la pandemia, sino que también “son las únicas que se han adverado eficaces” para limitar la progresión de la enfermedad. Vale la pena, por último, reproducir la filosofía gubernamental a la hora de justificar la prórroga del estado de alama con estas palabras contenidas en el preámbulo del Real Decreto de cuarta prórroga del estado de alarma:

“(…) sólo manteniendo la limitación a la libertad deambulatoria en todo el territorio nacional será posible controlar la pandemia y esta limitación, de alcance general a todo el territorio, sólo puede establecerse en el marco del estado de alarma. Dicho en términos inversos, sólo mediante el mantenimiento del estado de alarma es posible continuar limitando la libertad deambulatoria en el conjunto del territorio nacional, limitaciones que permitirán contener la pandemia. En suma, no existe alternativa jurídica que permita limitar a nivel nacional el derecho fundamental contenido en el artículo 19 de la Constitución Española, toda vez que la legislación ordinaria resulta insuficiente por sí sola para restringir este derecho fundamental”.

En Cáceres, a 10 de mayo de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Orden SND/387/2020, de 3 de mayo, por la que se regula el proceso de cogobernanza con las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla para la transición a una nueva normalidad.

[2] Los enclaves son territorios de una provincia situados (“enclavados”) en su totalidad en el territorio de otra provincia (a veces perteneciente, incluso, a otra Comunidad Autónoma). Piénsese, por ejemplo, en el Rincón de Ademuz, enclave de la provincia de Valencia situado en la de Teruel (por tanto, en Aragón), o en el Condado de Treviño, enclave de la provincia de Burgos (Castilla y León), ubicado en la de Álava (País Vasco).

[3] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[4] Este término, que se usa en la referida Orden SND/387/2020, no se emplea, sin embargo, en el Real Decreto de cuarta prórroga, que se refiere a esta cuestión como “(P)rocedimiento para la desescalada” (art. 3).

[5] Este Plan fue adoptado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de abril de 2020.

[6] La Comunidad Autónoma de Extremadura solicitó el paso de sus dos provincias (Cáceres y Badajoz) desde la Fase 0 a la Fase 1 del Plan de desescalada, siendo aceptada esta propuesta por el Ministro de Sanidad; pero esta propuesta fue rechazada, sin embargo, por esta Autoridad para el caso de la Comunidad de Madrid.

[7] El párrafo segundo del art. 3 del Real Decreto 514/2020, decretando la cuarta prórroga del estado de alarma, dispone: “En el marco de las decisiones que se adopten sobre la progresión de las medidas de desescalada, las personas podrán desplazarse por el territorio de la provincia, isla o unidad territorial de referencia que se determine a los efectos del proceso de desescalada, sin perjuicio de las excepciones que justifiquen el desplazamiento a otra parte del territorio nacional por motivos sanitarios, laborales, profesionales o empresariales, de retorno al lugar de residencia familiar, asistencia y cuidado de mayores, dependientes o personas con discapacidad, causa de fuerza mayor o situación de necesidad o cualquier otra de análoga naturaleza. En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las instrucciones dictadas por las autoridades sanitarias”.

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La prórroga del estado de alarma requiere, como decíamos en la entrega anterior, la concurrencia de tres elementos procedimentales sucesivos: en primer lugar, una solicitud del Gobierno de la Nación en tal sentido; en segundo lugar, la autorización expresa del Congreso de los Diputados; y en tercer lugar, la aprobación definitiva del Real Decreto de prórroga del estado de alarma por el Consejo de Ministros.

Los tres hitos procedimentales para la declaración de la tercera prórroga del estado de alarma.

A) La solicitud de la prórroga: el Gobierno estatal solicitó la tercera prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de abril de 2020, esto es, antes de la expiración del plazo de vigencia de la segunda prórroga a las cero horas del día 26 de abril. El Gobierno propuso en esta solicitud la modificación del art. 7 del Real Decreto de declaración del estado de alarma (relativo a la limitación de la libertad de circulación de las personas) y del apartado 6 del artículo 10 de esta misma norma de emergencia (referida a las medidas de contención en los ámbitos del comercio, del ocio y la cultura, y de la hostelería)[1].

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 22 de abril de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Esta prórroga fue autorizada por el Pleno de la referida Cámara parlamentaria con un apoyo, aunque muy mayoritario, también inferior al obtenido en la segunda autorización (que ya había sido sensiblemente más reducido que en la primera), puesto que esta vez contó con 269 votos a favor de un Hemiciclo semivacío (una vez más), mientras que los sufragios en contra fueron 60 y las abstenciones 16. No ejercieron su derecho al voto 5 diputados.

La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el acuerdo parlamentario de autorización fue publicada oficialmente en el BOE núm. 115, del sábado 25 de abril de 2020.

Las condiciones en las que se expide la autorización son las solicitadas por el Gobierno de la Nación, esto es, permitiendo la modificación del Real Decreto de declaración del estado de alarma en sus arts. 7 y 10.6 en los términos deseados por el Ejecutivo estatal.

La duración de esta tercera prórroga se autoriza hasta las cero horas del 10 de mayo de 2020.

C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 492/2020, de 24 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma jurídica legal fue publicada por el BOE núm. 115, de 25 de abril de 2020, entrando en vigor ese mismo día, y añadiendo las modificaciones al Real Decreto de declaración del estado de alarma autorizadas por el Congreso de los Diputados, previa solicitud del Gobierno de la Nación. Con independencia de la nueva redacción introducida en los arts. 7 y 10.6 de dicha norma de necesidad, resulta muy interesante su exposición de motivos, en la que el Consejo de Ministros procedía a una amplia justificación del respeto del principio de proporcionalidad por estas disposiciones.

En todo caso, este Real Decreto gubernamental reseñado, tras la obligada previa autorización parlamentaria, extiende la prórroga del estado de alarma por un nuevo plazo de quince días; hasta, en concreto, las cero horas del 10 de mayo de 2020.

Las nuevas medidas adoptadas por el Real Decreto de la tercera prórroga del estado de alarma.

El Real Decreto de tercera prórroga introduce, realmente, tres medidas nuevas con respecto a la originaria declaración del estado de alarma:

a) y b) Hay dos medidas que son un tanto reiterativas de la cláusula habilitadora general que establecía ya el art. 4.3 del Real Decreto de declaración del estado de alarma en relación con los Ministros designados como autoridades competentes delegadas (entre ellos, el Ministro de Sanidad) para que pudiesen adoptar todas las medidas necesarias, “en la esfera específica de su actuación”, “para garantizar la prestación de todos los servicios” durante la situación de emergencia. En este sentido, el nuevo art. 7.6 habilita al referido Ministro de Sanidad para que dicte las medidas de necesidad referidas a la libertad de circulación de personas; mientras que el también nuevo art. 10.6 hace lo propio en relación con el alcance de las medidas relativas al ámbito de las actividades comerciales, del ocio y la cultura, y de la restauración.

c) La medida estrella del Real Decreto de tercera prórroga parecía ser, no obstante, la dirigida al desconfinamiento parcial de la infancia anunciada por el Presidente del Gobierno en su rueda de prensa del sábado 18 de abril. En esta dirección, se introdujo un apartado segundo al art. 7 con el siguiente tenor: “Los menores de 14 años podrán acompañar a un adulto responsable de su cuidado cuando este realice alguna o algunas de las actividades previstas en el apartado anterior”.

Este precepto tenía su base literal en la solicitud aprobada por el Gobierno el día 21 de abril (y sometida a autorización del Congreso de los Diputados al día siguiente). Tras el Consejo de Ministros, la Ministra Portavoz interpretó esta regla al pie de la letra, diciendo que los menores de 14 años podían acompañar a sus padres en los casos en los que estos últimos pudiesen salir para, por ejemplo, hacer compras en supermercados o en farmacias (y actuaciones parecidas). El revuelo provocado por estas declaraciones fue tal, que distintos Ministros aseguraron en intervenciones posteriores que los niños podrían efectivamente salir a la calle a pasear con sus juguetes.

Dado que esta regla no lo permitía, el Gobierno buscó como solución la aprobación de una Orden dictada por el Ministro de Sanidad[2], sobre la base ofrecida por los art. 4.3 y 7.6 del Real Decreto de declaración del estado de alarma, que caracterizaba la posición de los niños de “situación de necesidad”[3], permitiéndoles salir acompañados de una persona adulta para “la realización de un paseo diario, de máximo una hora de duración y a una distancia no superior a un kilómetro con respecto al domicilio del menor, entre las 9:00 horas y las 21:00 horas” (art. 1.2 de la norma ministerial).

Esta Orden, que fuerza considerablemente el tenor del Real Decreto de declaración del estado de alarma, fue publicada en un Boletín Oficial del Estado de carácter extraordinario con el número 116, el sábado 25 de abril de 2020. Téngase en cuenta que ese mismo día se había publicado oficialmente en el número ordinario del BOE (el 115) el Real Decreto acordando la tercera prórroga.

A la vista de todos estos datos, parece que el desorden gubernamental sobre la cuestión de la salida de los niños ha sido grande, pero resulta también difícil de entender que el Congreso de los Diputados, cuando se discutió la solicitud del Gobierno para la autorización de tercera prórroga, no hubiese condicionado su apoyo a que se aclarase la postura del Ejecutivo en el propio texto del Real Decreto de alarma, y no dejarlo al albur de una orden ministerial dictada, in extremis, el sábado 25 de abril por la tarde (la salida de los niños estaba prevista para el día siguiente, el domingo 26 a partir de las nueve de la mañana).

La justificación en el Real Decreto de tercera prórroga tanto de su procedencia como del respeto del principio de proporcionalidad de las medidas de necesidad.

El preámbulo del Real Decreto reseñado, que cuenta con una notable extensión, persigue un doble objetivo: por un lado, la justificación de proceder a una tercera prórroga; y, por otro, la demostración del respeto del principio de proporcionalidad por las medidas acordadas.

a) En relación con la primera de estas cuestiones, este texto parte de los datos positivos de evaluación de la pandemia aportados durante la vigencia de la segunda prórroga por la Red Nacional de Vigilancia Epidemiológica (disminución del número de contagios, fortalecimiento de la capacidad del sistema sanitario, incremento del número de altas hospitalarias). Pues bien, con el objeto de continuar en esta senda, “se estima imprescindible prorrogar de nuevo el estado de alarma”, invocando para ello tres tipos de objetivos recogidos en documentos e informes tanto de la Unión Europea[4] como de la Organización Mundial de la Salud: en primer término, y desde la perspectiva epidemiológica, se persigue la reducción de nuevos casos de contagios, de hospitalizaciones y de decesos, que permitan el control de la pandemia; en segundo término, desde la capacidad asistencial de nuestro sistema de salud, “los servicios sanitarios deben estar dimensionados para poder responder a posibles nuevas ondas epidémicas”; y en tercer término, debe ser posible efectuar una detección sistemática de nuevos pacientes infectados y de sus posibles contactos para vigilar la propagación del coronavirus.

El cumplimiento de estos tres objetivos sería el requisito necesario previo para empezar la desescalada en las medidas de contención.

b) En relación con las nuevas medidas propuestas por el Real Decreto de tercera prórroga (esto es, las ya adoptadas desde el inicio de la crisis, junto a las nuevas adoptadas por esta última norma de necesidad), el preámbulo de esta disposición considera que se respetan los tres elementos del principio de proporcionalidad, pues serían adecuadas, las estrictamente indispensables, además de proporcionadas en sentido estricto para conseguir los objetivos señalados.

La parte final del preámbulo se consagra precisamente a justificar largamente esta proporcionalidad en sentido estricto de las medidas, argumentando que los beneficios en su aplicación son superiores a los perjuicios ocasionados sobre otros bienes en conflicto. En este sentido, y por un lado, los efectos perjudiciales de las medidas restrictivas sobre la libertad de las personas adoptadas serían “indispensables” (además de tener un horizonte temporalmente limitado a la duración de la crisis de salud pública) para la protección de ciertos derechos fundamentales “basilares” como, en concreto, los derechos a la vida, a la integridad física y a la salud de las personas; mientras que, y por otro lado, aunque es cierto que las medidas restrictivas adoptadas durante el estado de alarma tienen efectos negativos sobre la actividad de los sectores productivos, estos efectos perversos estarían siendo paliados por “medidas de mitigación socioeconómica”[5].

Hasta aquí el análisis de la tercera prórroga del estado de alarma, que según deslizan los medios de comunicación no parece que vaya a ser la última.

En Cáceres, a 27 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Téngase en cuenta que los arts. 7 y 10 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ya habían sido parcialmente modificados por el Real Decreto 465/2020.

[2] Orden SND/370/2020, de 25 de abril, sobre las condiciones en las que deben desarrollarse los desplazamientos por parte de la población infantil durante la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[3] En otros términos, la salida de los niños a pasear por la calle no se basa en el nuevo apartado 2 del art. 7 del Real Decreto de declaración del estado de alarma (en la redacción dada al mismo por el art. 492/2020), sino en una nueva interpretación de la ya existente con anterioridad letra g) del apartado 1 del referido art. 7 (que permite la salida de personas en “situación de necesidad”). Vamos que, al menos en este punto, la modificación del Real Decreto 463/2020 (de declaración del estado de alarma), por el Real Decreto 492/2020 (de tercera prórroga), introduciendo el art. 7.2, no ha servido, realmente, para absolutamente nada.

[4] El preámbulo del Real Decreto de tercera prórroga menciona expresamente la Comunicación titulada “Hoja de ruta común europea para el levantamiento de las medidas de contención de la COVID-19”, presentada por la Presidenta de la Comisión Europea y por el Presidente del Consejo Europeo el 15 de abril de 2020.

[5] El preámbulo del Real Decreto sobre la tercera prórroga del estado de alarma concluye sus reflexiones sobre la proporcionalidad de las medidas de necesidad adoptadas durante la vigencia del estado de alarma con las siguientes palabras: “En definitiva, atendiendo al carácter basilar del derecho a la vida, a la integridad física y a la salud que se pretende salvaguardar de manera adecuada y necesaria por la nueva prórroga, cabe concluir que los beneficios derivados de ella son mayores que los perjuicios que ocasiona, perjuicios que por otra parte están tratando de ser mitigados mediante la adopción progresiva de medidas menos onerosas para alcanzar los objetivos perseguidos, así como mediante la previsión en paralelo de disposiciones específicas de protección de carácter social y económico”.

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La escasa actividad jurídica estatal previa al día 14 de marzo de 2020 se transformó en una hiperactividad desde ese día con la centralización de las potestades de lucha contra la pandemia en manos del Gobierno de la Nación a lo largo y ancho del territorio del Estado.

La inicial declaración del estado de alarma y su ulterior modificación.

A) La declaración inicial: el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

El hito central de esta centralización ha sido, sin duda ninguna, el primero de ellos: la declaración del estado de alarma. Esta activación del Derecho constitucional de excepción se produjo a través de la aprobación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta norma fue publicada en el Boletín Oficial del Estado núm. 67 (extraordinario), del sábado 14 de marzo de 2020, entrando en vigor en el momento mismo de efectuarse esta publicación.

El texto de este Real Decreto, que, a pesar de esta forma jurídica, tiene valor de ley, comienza con un breve preámbulo en el que se justifica el recurso al Derecho constitucional de excepción. Este texto constata, en efecto, que la epidemia del coronavirus constituye “una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud tanto por el muy elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos”.

El Gobierno alude a las medidas extraordinarias que, en este contexto, se han venido adoptando “por todos los niveles de gobierno”, subrayando, asimismo, la necesidad de intensificarlas a través de la “indispensable” declaración del estado de alarma “para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar el sistema de salud pública”, y resultando necesario, además, “mitigar el impacto sanitario, social y económico”.

Con independencia de estas últimas palabras, y a diferencia de lo sucedido con la acción jurídica gubernamental de los días anteriores, el Real Decreto de declaración del estado de alarma sí que contiene múltiples medidas de necesidad sanitaria que su preámbulo califica de “imprescindibles” y “proporcionadas”, sin que supongan la suspensión de ningún derecho fundamental (que, recordemos, sólo resulta posible según el art. 55.1 CE[1] en los casos de declaración de los estados de excepción y de sitio). A pesar de lo que dice la disposición comentada, realmente no se contemplan en su texto medidas de naturaleza socioeconómica. La explicación de esta laguna parece deberse, según las diferentes opiniones periodísticas, a las disensiones en el seno del Gobierno, que hizo que se aplazase la comparecencia del Presidente del Gobierno desde las 14 horas hasta las 21 horas del día 14 de marzo. El propio Presidente anunció la adopción de estas medidas en días venideros.

En cuanto al contenido del Real Decreto, éste declara el estado de alarma en virtud de dos de las causas previstas en el art. 4 LOAES[2]: por un lado, y principal, la existencia de una crisis sanitaria, como es la epidemia de coronavirus (COVID-19) [letra b)]; y, por otro, las situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad [letra d)].

El resto del Real Decreto se destina a la fijación de las condiciones del estado de alarma: a) su ámbito territorial, que se extiende a todo el Estado (art. 2); b) la autoridad competente (art. 4) y la obligación de colaboración con ella (art. 5); c) la gestión ordinaria de los servicios (art. 6); d) las medidas de necesidad previstas (arts. 7 a 19, disposiciones adicionales segunda a quinta y anexo); e) el régimen sancionador (art. 20); y f) la ratificación de las medidas adoptadas por las autoridades competentes de las Administraciones autonómicas y locales (disposición final primera).

La declaración inicial del estado de alarma se extiende durante todo el plazo legal máximo posible de quince días desde la publicación oficial del Real Decreto (art. 3).

B) La ulterior modificación: el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Unos pocos días después de la declaración del estado de alarma, el Gobierno de la Nación modificó el Real Decreto inicial mediante el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, que fue publicado por el BOE, núm. 73, del miércoles 18 de marzo de 2020. Es cierto que esta norma originaria contenía en su disposición final segunda una habilitación al propio Gobierno para modificar o ampliar las medidas inicialmente previstas, dando cuenta al Congreso de los Diputados.

Una medida de esta naturaleza adoptada por el Gobierno, sin previa autorización parlamentaria, no presenta ninguna objeción desde el punto de vista jurídico porque la modificación se ha producido dentro de los quince días de vigencia inicial del estado de alarma, pero sería imposible una vez que este estado excepcional se hubiese prorrogado (entonces cualquier modificación del Real Decreto de prórroga exigiría la autorización previa de la Cámara Baja).

El objeto de este Real Decreto 465/2020 se circunscribe a la realización de modificaciones técnicas de cuatro categorías de medidas de necesidad previstas por el Real Decreto de declaración del estado de alarma, y que afectan, en concreto, a: en primer término, la libertad de circulación de las personas; en segundo término, las medidas de contención en el ámbito de la actividad comercial, equipamientos culturales, establecimientos y actividades recreativas, actividades de hostelería y restauración, y otras adicionales; en tercer término, las medidas en materia de transporte; y, en cuarto término, la suspensión de los plazos administrativos.

La primera prórroga del estado de alarma.

La prórroga del estado de alarma requiere de tres actos sucesivos: en primer lugar, una solicitud del Gobierno de la Nación en tal sentido; en segundo lugar, la autorización expresa del Congreso de los Diputados; y en tercer lugar, la aprobación definitiva del Real Decreto de prórroga del estado de alarma por el Consejo de Ministros.

A) La solicitud de la prórroga: el Gobierno estatal solicitó la primera prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de marzo de 2020, esto es, antes de que hubiese finalizado el plazo de vigencia de la inicial declaración de este estado excepcional.

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 25 de marzo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

La autorización de la Cámara Baja fue otorgada por 321 votos a favor, 28 abstenciones y ningún sufragio en contra. La mayor parte de estos votos fue emitida telemáticamente en una sesión terminada bien entrada la madrugada del 26 de marzo. No obstante, la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el acuerdo parlamentario de autorización tiene fecha del día anterior, el día 25 de marzo, que es cuando comenzó la maratoniana sesión de la Cámara. La efectiva publicación oficial se produjo finalmente en el BOE núm. 86, del sábado 28 de marzo de 2020.

Las condiciones en las que se expide la autorización son las mismas que las contenidas en el originario Real Decreto de declaración del estado de alarma (con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 465/2020), aunque es cierto que se añade una nueva disposición adicional a estas condiciones con el objeto de obligar al Gobierno de la Nación a la remisión semanal al Congreso de “información documental estructurada” sobre la ejecución de las medidas de necesidad adoptadas durante la prórroga del estado de alarma, así como de la valoración gubernamental de su eficacia para la lucha contra la epidemia.

La autorización temporal de la prórroga se extiende por un plazo de quince días hasta las cero horas del día 12 de abril.

C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 476/2020, de 27 de marzo, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma jurídica con valor de ley, que fue publicada por el BOE núm. 86, de 28 de marzo de 2020, respeta plenamente, y como no podía ser de otra forma, los términos fijados por la autorización parlamentaria de prórroga.

El preámbulo del Real Decreto da cuenta de que la declaración del estado de alarma habría permitido adoptar, por un lado, medidas inmediatas que “han resultado esenciales para contener la propagación de la enfermedad” y movilizar, por otro, “todos los recursos disponibles para mitigar los efectos de la pandemia”. No obstante, ante la crisis de salud pública que todavía vive el país, “se estima imprescindible prorrogar el estado de alarma”.

Esta prórroga se acuerda hasta el plazo máximo autorizado por el Congreso de los Diputados, esto es, hasta las cero horas del día 12 de abril (art. 2).

 

La segunda prórroga del estado de alarma.

A) La solicitud de la prórroga: el Gobierno estatal solicitó la segunda prórroga del estado de alarma mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de abril de 2020, esto es, antes de que hubiese finalizado el plazo de vigencia de la primera prórroga de este estado excepcional vigente hasta la finalización completa del día 11 de abril.

B) La autorización parlamentaria de la prórroga: la Resolución de 9 de abril de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Esta prórroga fue autorizada por el Pleno de la referida Cámara parlamentaria con un apoyo, aunque muy mayoritario, también muy sensiblemente inferior al obtenido en la primera autorización, puesto que esta vez contó con 270 votos a favor de un Hemiciclo semivacío, mientras que los sufragios en contra fueron 54 y las abstenciones 25.

La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados por la que se ordena publicar el acuerdo parlamentario de autorización fue publicada oficialmente en el BOE núm. 101, del sábado 11 de abril de 2020.

Las condiciones en las que se expide la autorización son las mismas que las contenidas en el originario Real Decreto de declaración del estado de alarma con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 465/2020 y por el Real Decreto 476/2020, antes citados.

La duración de esta segunda prórroga se autoriza hasta las cero horas del 26 de abril de 2020.

C) El acuerdo gubernamental de la prórroga: el Real Decreto 487/2020, de 10 de abril, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma jurídica legal fue publicada por el BOE núm. 101, de 11 de abril de 2020, entrando en vigor ese mismo día, sin añadir ninguna condición nueva con respecto a las aprobadas en el primer Real Decreto de prórroga del estado de alarma, al no haberlo impuesto en su autorización el Congreso de los Diputados.

La mínima extensión de la parte dispositiva de este segundo Real Decreto contrasta con las dimensiones de su preámbulo. En la parte más significativa de este texto se informa, en primer término, de la documentación remitida por el Gobierno de la Nación al Congreso de los Diputados, mediante la que se acredita, a juicio gubernamental, que “se han alcanzado los objetivos de asegurar la unidad de acción y movilizar todos los recursos humanos y materiales disponibles para contener la pandemia y mitigar sus efectos”, gracias a la “estrecha colaboración” de las autoridades competentes delegadas con el resto de las Administraciones competentes. Y, en segundo término, se da cuenta de que las medidas aplicadas durante la vigencia del estado de alarma han estado permitiendo “alcanzar gradualmente el objetivo de disminuir la transmisión de la enfermedad”, reduciendo paralelamente el riesgo de colapso en las unidades de cuidados intensivos hospitalarios, si bien el carácter dinámico de la enfermedad obliga a extremar la prudencia. Por este último motivo, considera el Gobierno que “una segunda prórroga”, que constituiría “una medida indispensable”, contribuiría “a reforzar de forma decisiva en todo el territorio nacional la contención de la propagación de la enfermedad para salvar vidas, evitar la saturación de los servicios sanitarios y mantener posibles rebrotes en niveles asumibles por el sistema sanitario”.

Con este soporte argumentativo, se procede por el Real Decreto gubernamental reseñado, tras la obligada previa autorización parlamentaria, a efectuar una extensión de la prórroga por un plazo de quince días; hasta, en concreto, las cero horas del 26 de abril de 2020.

El anuncio de una tercera prórroga del estado de alarma.

En la tarde de ayer sábado 18 de abril el Presidente del Gobierno de la Nación anunció en una de sus largas ruedas de prensa a las que nos tiene acostumbrados durante esta pandemia su voluntad de solicitar durante los días venideros la emisión de una nueva autorización al Congreso de los Diputados para proceder a una tercera prórroga del estado de alarma en el que vivimos inmersos, que, como novedad, contendría una flexibilización del confinamiento de la infancia. En una próxima entrega analizaremos los términos jurídicos en los que se verifica esta nueva prórroga del actual estado constitucional de emergencia.

En Cáceres, a 19 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Constitución Española de 1978.

[2] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

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El objeto de esta entrega consiste en ofrecer un repaso de la actividad normativa de la Administración General del Estado desde que se dio por enterada el 11 de marzo de 2020 de la declaración como pandemia por la Organización Internacional de la Salud (OMS) del brote de coronavirus (COVID-19).

El punto jurídico central está constituido por la declaración, al amparo del art. 116.2 CE y del art. 4 b) LOAES, del estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta declaración tuvo lugar a través de un Real Decreto del Consejo de Ministros, que es la forma jurídica prevista por el citado precepto constitucional y por el art. 6.1 LOAES; en concreto, mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

Pero, ¿qué hizo, desde una perspectiva estrictamente jurídica, la Administración estatal durante los días previos a esta declaración? Para responder a esta cuestión tenemos unas fuentes histórico-jurídicas de primer orden, que resultan verdaderamente difíciles de rebatir, como, sin duda, lo son: el Boletín Oficial del Estado (BOE) y los diarios oficiales autonómicos.

Un análisis de los diversos boletines oficiales existentes en nuestro país de las Administraciones Territoriales dotadas de autonomía política (me refiero al BOE y a los boletines autonómicos), acompañado de un repaso de las noticias y reportajes de los diferentes periódicos y noticiarios de esos días previos, ponen de manifiesto que hasta la noche del sábado 14 de marzo de 2020 el peso para la lucha sanitaria contra la epidemia no se llevó principalmente desde la Administración General del Estado, sino desde las Administraciones Autonómicas con el recurso a la normativa sanitaria estatal o a la suya propia. O, al menos, eso es lo que parece. Es cierto que el Estado, además de dictar dos órdenes ministeriales restringiendo el tráfico aéreo y marítimo con Italia (publicadas en sendos números extraordinarios del BOE), había aprobado dos Reales Decretos-Leyes, que total o parcialmente tenían como protagonista la batalla contra el coronavirus:

1º) En primer término, el Real Decreto-Ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública, contiene dos preceptos sobre esta cuestión dirigidos a establecer, en un caso, la “consideración excepcional como situación asimilada a accidente de trabajo de los períodos de aislamiento o contagio de las personas trabajadoras como consecuencia del virus COVID-19”, y, a modificar, en otro, el art. 4 de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública para asegurar el abastecimiento de los productos necesarios para la protección de la salud (distintos a los medicamentos y productos sanitarios). Esta Ley Orgánica está pensada para la lucha contra las enfermedades transmisibles, previendo que se puedan adoptar las medidas necesarias para hacer frente a este tipo de crisis de salud pública. Entre estas medidas necesarias pueden encontrarse los tratamientos sanitarios obligatorios como el confinamiento de pacientes afectados por epidemias. Este tipo de medidas inciden abiertamente sobre el núcleo más esencial de alguno de los derechos fundamentales más importantes de cualquier persona (como, sin necesidad de ir más lejos, la libertad), lo que explica que tengan que estar contenidas en una Ley Orgánica, según exige el art. 81.1 CE.

Es cierto que se modifica un precepto de una Ley Orgánica mediante un Real Decreto-Ley, pero, aunque no se justifica este hecho en modo alguno en el preámbulo de esta última norma, parece jurídicamente posible este cambio, en la medida en que hay, en su caso, una afectación menor al derecho de propiedad de un número limitado de productos, que son indispensables para una mejor lucha frente a la crisis sanitaria. Expresado en otros términos: el Real Decreto-Ley operaría sobre un concreto precepto que, aunque incluido dentro de una Ley Orgánica, tendría mero valor del Ley ordinaria (y no Orgánica). Esta técnica jurídica de actuación que permite que dentro de una Ley Orgánica coexistan preceptos orgánicos y ordinarios resulta posible, según la jurisprudencia constitucional, cuando “en atención a razones de conexión temática o de sistematicidad o de buena política legislativa [se les] considere oportuno incluir junto a las materias reservadas a la Ley Orgánica”[1], o cuando, desarrollando el núcleo orgánico, “constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia”[2].

Los tres preceptos restantes de esta disposición legal de urgencia, que es el Real Decreto-Ley reseñado, se destinan a la regulación de aspectos económicos y sociales distintos a la crisis provocada por la epidemia.

2ª) En segundo término, el Real Decreto-Ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19. Esta norma legal sí que tiene como protagonista único el coronavirus, pero, a pesar de su gran importancia socioeconómica, no adopta medidas sanitarias directas para frenar la expansión de la epidemia. Con independencia de que el título es revelador por sí mismo de la certeza de la anterior afirmación, el análisis de su articulado tampoco lo desdice: su capítulo primero se destina al refuerzo económico en el ámbito sanitario inyectando más fondos a través de diversos mecanismos; el capítulo segundo se rubrica “medidas de apoyo a las familias”; el tercero se orienta al “apoyo al sector del turismo”; el cuarto se titula “medidas de apoyo financiero transitorio”; y el quinto se destina a propiciar “la gestión eficiente de las Administraciones Públicas”. Con independencia de este articulado, destaca la modificación que efectúa de la Ley del Gobierno de 1997[3] para permitir, “en situaciones excepcionales, y cuando la naturaleza de la crisis lo exija”, la celebración por medios telemáticos de las sesiones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

Dando por sentada la importancia de estas dos regulaciones caracterizadas como de “extraordinaria y urgente necesidad”, no parece que sean medidas sanitarias para luchar frontalmente contra la crisis sanitaria, sino para hacerlo frente a alguno de los daños colaterales de ésta: los económicos, los laborales, los sociales, etc. Creo que las medidas sanitarias (algunas de ellas, por ejemplo, fuertemente restrictivas de derechos constitucionales como la libertad de circulación ex art. 19 CE –como el confinamiento de ciudades enteras– o como la libertad de empresa ex 38 CE –como la orden de cierre de locales de negocio–, sin olvidar las órdenes de clausura de centros educativos y universitarios, de parques y jardines, y muchos otros etcéteras) se adoptaron por las autoridades de las Comunidades Autónomas e, incluso, por los Ayuntamientos, cuyos Alcaldes han contado tradicionalmente en la historia del Derecho español con importantes poderes de necesidad a través, por cierto, de una cláusula general de habilitación. Dice, en este sentido, el art. 21.1 m) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que el Alcalde tiene la atribución para “(A)doptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”.

Son, en definitiva, las autoridades autonómicas y locales (de todos los colores políticos) las que durante la semana anterior a la declaración del estado de alarma llevaron (casi) todo el peso (jurídico, por lo menos) a la hora de hacer frente a las consecuencias sanitarias ocasionadas por la crisis de salud pública.

Y así llegamos hasta la noche del sábado 14 de marzo de 2020, fecha esta en la que, tras un largo Consejo de Ministros que tuvo en vilo a todo el país, se dictó efectivamente el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Esta disposición fue publicada en un número extraordinario del BOE, entrando en vigor en el momento de efectuar esta publicación oficial, según impone el art. 2 LOAES y establece el propio Real Decreto.

Nos proponemos analizar en la próxima entrega el recorrido jurídico que ha tenido, con sus diferentes prórrogas, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

En Cáceres, a 18 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Sentencia del Tribunal Constitucional 5/1981, de 13 de febrero, Fundamento Jurídico 21.

[2] Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, Fundamento Jurídico 51.

[3] Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

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Una de las cuestiones que más perplejidades jurídicas ha provocado a todo tipo de comentaristas la actual vigencia del estado de alarma es su régimen punitivo, porque éste puede tildarse de cualquier forma, excepto claro. No ofrece la mínima certidumbre para los ciudadanos en una materia que tanto nos afecta a todos. Esta situación es una de las que deberá solventarse necesariamente en la futura revisión que habrá de hacerse del Derecho de las crisis.

En todo caso, cualquier reflexión sobre la situación actual del “iuspuniendi” del Estado en el momento presente, creemos que el punto de partida debe ser el hecho de que las personas tienen que respetar obligadamente el confinamiento, porque su inobservancia puede provocar en una amplia medida la extensión de la enfermedad entre la población. El mejor sistema para que los ciudadanos respeten sus obligaciones es su autocontención (provocada por el motivo que sea: autoconvencimiento, responsabilidad social, miedo físico, consecuencias jurídicas, etc.), pero es inevitable que haya, aunque sólo sea un pequeño porcentaje del conjunto del país, incumplidores.

El sistema punitivo durante la vigencia del estado de alarma.

A partir de aquí, debe recordarse que el Real Decreto de declaración del estado de alarma[1] no contiene un sistema punitivo propio, sino que su art. 20 reenvía a la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). Pero es que esta norma legal tampoco establece un régimen sancionador, sino que su art. 10.1 remite “a lo dispuesto en las leyes”.

El Poder Legislativo no hizo en 1981 el menor esfuerzo en regular la cuestión, pero tampoco lo ha hecho el Gobierno de la Nación al declarar el estado de alarma. Recuérdese que, según la jurisprudencia constitucional, los Reales Decretos de declaración y de prórroga de los estados de emergencia constitucionales tienen rango de ley. Esto significa que el Real Decreto de declaración (o alguno de los de prórroga) podría haber sido un instrumento válido para la tipificación de las infracciones y sanciones para el estado de alarma.

Se hubiese respetado así el principio de legalidad punitiva (art. 25.1 CE), en su doble vertiente: primero, formal (principio de reserva de ley); y luego, material (principio de tipicidad). Debe añadirse, asimismo, que no hubiese estado de más haber precisado, igualmente, cuáles deberían ser las autoridades competentes en materia sancionatoria, porque no debe olvidarse que vivimos en un Estado complejo en el que tienen funciones punitivas las tres categorías de Administraciones Territoriales: la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales.

Dado que no se ha procedido así, debemos intentar ofrecer un contenido coherente a la remisión que la LOAES efectúa a las leyes, teniendo en cuenta que existen normas legales estatales y autonómicas e, incluso, ordenanzas locales en materia de seguridad ciudadana, de salubridad pública y de protección civil[2].

En todo caso, las normas estatales ofrecen un amplísimo abanico de tipos sancionatorios que servirían para castigar los incumplimientos (tanto de las normas sanitarias, como de las órdenes específicas de los agentes de la autoridad), sin olvidar que para las contravenciones más graves el Código Penal tipifica como delitos los atentados contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, así como de la resistencia y de la desobediencia (arts. 550 a 556). Centrándonos en la legislación administrativa estatal, resulta imprescindible la cita aquí de las siguientes disposiciones:

a) En el ámbito de la seguridad ciudadana: la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (LOPSC) (vulgarmente “Ley Mordaza”, cuya derogación, paradojas de la vida, ha sido tan reivindicada hasta ahora por los dos Grupos Políticos que constituyen el actual Gobierno de la Nación).

Su art. 36.6 tipifica como infracción grave “(L)a desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación” (art. 36.6)[3]. Estas infracciones graves están castigadas con una sanción pecuniaria de 601 a 30.000 euros.

b) En el ámbito de la salud de la población: la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Su art. 57, al establecer las diferentes sanciones en materia de salud pública, contempla tanto la realización de acciones u omisiones de riesgo o de daño contra la salud de la población como el incumplimiento de las instrucciones de la autoridad competente. Cuando estas acciones u omisiones comportan riesgos o daños muy graves para la salud de la población la infracción se tipifica como muy grave[4] (con sanciones pecuniarias de 60.001 hasta 600.000 euros); cuando estas acciones u omisiones no comporten riesgos o daños muy graves se tipifican como infracciones graves[5] (con multas de 3.001 hasta 60.000 euros). Se tipifican, asimismo, como infracciones leves en el art. 57.2 c) las dos siguientes: “1.º El incumplimiento de la normativa sanitaria vigente, si las repercusiones producidas han tenido una incidencia escasa o sin trascendencia directa en la salud de la población”; y “2.º Aquellas infracciones que conforme a lo establecido en este artículo no se califiquen como graves o muy graves”. Esta última categoría de las infracciones leves se sanciona con multas de hasta 3.000 euros.

c) En el ámbito de la protección civil: la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil.

Su art. 45 tipifica los incumplimientos de los requerimientos efectuados por la Administración en el caso de las “emergencias declaradas”, distinguiendo entre aquellos casos en que tales incumplimientos presenten, o no, “una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”. En el primero de estos supuestos (“especial peligrosidad”) nos encontraríamos ante una infracción muy grave[6] (con sanciones consistentes en multas de 30.001 a 600.000 euros), mientras que en el segundo lo sería grave (con multas de 1.501 a 30.000 euros)[7]. También se tipifica como infracción leve “Cualquier otro incumplimiento a esta ley que no constituya infracción grave o muy grave [art. 45.5 b)] (con sanciones pecuniarias de hasta 1.500 euros).

Un problema jurídico de nada fácil solución

Aunque con una técnica jurídica realmente deficiente, es cierto que a las autoridades competentes no les faltan tipos infractores para elegir cómo castigar a los incumplidores del confinamiento, tanto por no respetar órdenes o instrucciones de la autoridad competente como por realizar acciones u omisiones que pongan en riesgo o causen daño a la salud del conjunto de la población. El problema sancionatorio real durante el estado de alarma se centra, sin embargo, en otra cuestión, como es la mala redacción del art. 1.3 LOAES, cuyo tenor literal es imprescindible reproducir aquí: “Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes”.

A diferencia de la falta de tipificación de infracciones por parte de la LOAES que podría haber sido fácilmente resuelta por los Reales Decretos de declaración y de prórroga del estado de alarma, la cuestión que suscita el precepto recién transcrito nos parece más difícil de resolver: las medidas de necesidad (generales o singulares) decaerán una vez finalizada la vigencia del estado de alarma, salvo los actos administrativos sancionatorios (siempre y cuando hayan alcanzado firmeza: “salvo las que consistiesen en sanciones firmes”).

Si únicamente las sanciones firmes siguen manteniéndose tras el estado de alarma y las demás decaen, bastará con impugnar las sanciones para que éstas no devengan firmes antes de la finalización del estado de alarma para sortear su necesidad de cumplimiento. Piénsese que las sanciones administrativas sólo son ejecutivas cuando no quepa contra ellas ningún recurso ordinario en vía administrativa[8].

Es evidente que esta situación parece absurda, pero la Administración tendrá que emplearse a fondo para defender la ejecutividad de las sanciones impuestas más allá de la vigencia del Derecho constitucional de excepción, y los Jueces y Tribunales españoles y europeos tendrán, por su parte, que aceptar (o no) sus argumentos.

En Cáceres, a 7 de mayo de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Véanse los arts. 139 a 141 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

[3] Distintos comentaristas en medios de comunicación han indicado, en algunas ocasiones, otros tipos infractores graves de la LOPSC para el eventual castigo de los incumplimientos durante el estado de alarma. En concreto, los apartados 4 y 5 de su art. 36.

a) El art. 36.4 LOPSC tipifica como infracción grave: “Los actos de obstrucción que pretendan impedir a cualquier autoridad, empleado público o corporación oficial el ejercicio legítimo de sus funciones, el cumplimiento o la ejecución de acuerdos o resoluciones administrativas o judiciales, siempre que se produzcan al margen de los procedimientos legalmente establecidos y no sean constitutivos de delito”.

b) El art. 36.5 LOPSC tipifica, asimismo, como infracción grave: “Las acciones y omisiones que impidan u obstaculicen el funcionamiento de los servicios de emergencia, provocando o incrementando un riesgo para la vida o integridad de las personas o de daños en los bienes, o agravando las consecuencias del suceso que motive la actuación de aquéllos”.

[4] Según el art. 57.2 a) 1º y 2º, son infracciones muy graves: “1.º La realización de conductas u omisiones que produzcan un riesgo o un daño muy grave para la salud de la población”; y “2.º El incumplimiento, de forma reiterada, de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, o el incumplimiento de un requerimiento de esta, si este comporta daños graves para la salud”.

[5] El art. 57.2 b) 1º y 3º establece que son infracciones graves: “1.º La realización de conductas u omisiones que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población, cuando ésta no sea constitutiva de infracción muy grave” y “3.º El incumplimiento de las instrucciones recibidas de la autoridad competente, si comporta daños para la salud, cuando no sea constitutivo de infracción muy grave”.

[6] El art. 45.3 b) tipifica como infracción muy grave: “b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”.

[7] El art. 45.4 b) tipifica como infracción grave: “b) En las emergencias declaradas, el incumplimiento de las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas, cuando no suponga una especial peligrosidad o trascendencia para la seguridad de las personas o los bienes”.

[8] Véanse los arts. 90.3 y 98.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

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La “operación Balmis”.

La operación Balmis ha supuesto la mayor activación de las Fuerzas Armadas durante la vigente etapa constitucional. Esta operación, que debe su nombre al médico militar alicantino Francisco Javier Balmis[1], ha supuesto la salida a la calle, en cientos de localidades de todas las Comunidades Autónomas del país, de decenas de miles de miembros de la Unidad Militar de Emergencias y de los tres Ejércitos.

Bajo la dirección funcional única del Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD)[2] a través del Mando de Operaciones (MOPS), y de la dirección orgánica de la Ministra de Defensa, los militares han participado en miles de actuaciones contra la pandemia, tales como, entre otras, las siguientes: la desinfección de residencias de ancianos, de centros sanitarios, de calles o de infraestructuras de transporte; la vigilancia tanto dentro como fuera de las poblaciones, incluyendo las fronteras hispanas; la asistencia sanitaria directa en hospitales militares; la puesta en pie de hospitales de campaña; el traslado de enfermos; el movimiento de cadáveres; el transporte nacional e internacional de mercancías; la distribución de alimentos; o la fabricación de productos.

La base jurídica general para justificar la intervención de las Fuerzas Armadas durante la vigencia del estado constitucional de alarma.

Las reducidas previsiones constitucionales sobre las Fuerzas Armadas sirven, esencialmente, para reflejar su estructura con tres Ejércitos (el de Tierra, la Armada y el del Aire) (art. 8.1 CE), sus funciones constitucionales (art. 8.1 CE), su dependencia del Gobierno de la Nación (art. 97 CE) y las competencias exclusivas estatales sobre ellas y sobre la Defensa (art. 149.1.4ª CE). No deja de resultar curioso el silencio que guarda nuestra Carta Magna sobre el papel del Ejército durante la vigencia de los estados de emergencia previstos por el art. 116 CE[3].

Este silencio se ve parcialmente roto por la LOAES al referirse a las funciones militares en el supuesto de declaración por el Congreso de los Diputados del estado de sitio. La ruptura total (aunque un tanto particular) del silencio sobre la intervención militar en situaciones de crisis se produce con la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional LODN). Esta norma prevé, al regular sus misiones[4] y sus tipos de operaciones[5], la intervención de las Fuerzas Armadas “en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas”, pero siempre “conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

Hemos visto hace un instante que la intervención militar no está prevista por el Derecho constitucional de emergencia para el estado de alarma (ni por la Constitución ni por su desarrollo directo en la LOAES). Este vacío normativo existente de manera consciente a finales de los años setenta y ochenta del siglo pasado no tiene ningún sentido que se siga manteniendo en la actualidad. En todo caso, la intervención actual de las Fuerzas Armadas en el estado de alarma se justifica a través de dos normas existentes en la legalidad ordinaria, además de que el único precedente de estado de alarma en nuestra vigente historia constitucional también podría constituir un argumento para su aval (nos referimos a la “crisis de los controladores del tráfico aéreo” de diciembre de 2010). Las dos normas legales a las que acabamos de referirnos, como ya hemos indicado en alguna otra entrega de esta serie de artículos, son:

A) En primer término, la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LSNPC), que permite la intervención militar (y, naturalmente, de la Unidad Militar de Emergencias), para hacer frente a las emergencias previstas en esta norma y, muy en particular, a las más extremas, denominadas “emergencias de interés nacional”. Pues bien, entre este tipo de situaciones críticas se encuentran, entre otras, aquellas que requieran para la protección de personas y bienes la aplicación de la LOAES[6].

B) En segundo término, la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional (LSN), que otorga un importante protagonismo a las Fuerzas Armadas, al prever que uno de los componentes fundamentales de ésta es precisamente la defensa nacional (concepto imposible de separar del de las Fuerzas Armadas). Partiendo de esta base, la disposición adicional primera de esta norma legal posibilita la intervención militar durante los estados de alarma y de excepción al establecer de manera expresa que: “Los instrumentos de gestión de crisis y de la contribución de recursos del Sistema de Seguridad Nacional servirán de apoyo en los estados de alarma y de excepción…”.

La regulación de la intervención de las Fuerzas Armadas por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Esta norma de emergencia designa al Gobierno de la Nación como autoridad competente, si bien nombra a la titular del Ministerio de Defensa como una de las cuatro autoridades competentes delegadas, ciñendo su campo de actuación a las funciones propias de su Departamento (art. 4.2). Con este objetivo queda habilitada para dictar las medidas de necesidad (con la forma de “órdenes, resoluciones, disposiciones e instrucciones interpretativas”) que sean necesarias “para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares” (art. 4.3).

Con esta perspectiva, y aludiendo no a la LOAES, sino al art. 15.3 LODN, este Real Decreto de declaración del estado de alarma prevé, de manera genérica, que “las autoridades competentes delegadas podrán requerir la actuación de las Fuerzas Armadas” (art. 5.6), cuyos miembros tendrán atribuida la condición de agentes de la autoridad en el ejercicio de las funciones previstas por dicha norma gubernamental de emergencia (disposición adicional quinta).

Esta cláusula general para la potencial activación de las diferentes capacidades de las Fuerzas Armadas se ve completada con otras dos referencias para actuaciones concretas del Ejército, siempre y cuando medie un requerimiento de las autoridades competentes delegadas. A saber:

a) En primer lugar, la participación del personal y de los centros y establecimientos sanitarios de naturaleza militar para el reforzamiento del Sistema Nacional de Salud en todo el país (art. 12.5).

b) En segundo lugar, la posibilidad de que fuese necesaria la intervención militar para el abastecimiento alimentario (art. 15.2).

El desarrollo por la Ministra de Defensa de declaración del estado de alarma.

Basta para comprobar los niveles de eficacia de las Fuerzas Armadas el contraste entre sus muchísimas actuaciones en el marco de la “operación Balmis” y las mínimas necesidades de desarrollo normativo del Real Decreto de declaración del estado de alarma.

El Ejército, en efecto, ha conseguido realizar su ingente labor como demuestra una simple lectura del BOE con las reducidas previsiones jurídicas ofrecidas por dicho Real Decreto de emergencia y por tan sólo tres disposiciones de desarrollo adoptadas por el Departamento de Defensa (al menos hasta hoy), que contrastan con las muchas decenas de disposiciones de necesidad dictadas por las restantes autoridades competentes delegadas (esto es, los titulares de los Ministerios de Sanidad, de Transportes y de Interior).

De las tres disposiciones referidas una puede considerarse, además, accesoria para la lucha contra el coronavirus. Nos referimos, en concreto, a la que regula las particularidades a que queda sometida la enseñanza militar durante la parte final de este curso académico tan sui generis[7].

La norma ejecutiva militar fundamental para la lucha contra la pandemia es la Instrucción de 15 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa. Esta disposición ha sido dictada en base a la habilitación que contiene el referido art. 4.3 del Real Decreto de declaración del estado de alarma para que las autoridades competentes delegadas (entre ellas, la titular de Defensa) dicten normas de necesidad, siendo publicada en el BOE, núm. 68 del propio domingo 15 de marzo.

Esta Instrucción, que obliga a todo el personal dependiente del Ministerio de Defensa (ya sea militar o ya civil, sin olvidar al personal estatutario de la red sanitaria militar -art. 1-), tiene como objeto (art. 2): en primer lugar, la determinación de las medidas necesarias para la actuación de las Fuerzas Armadas y de los recursos sanitarios de la red militar; en segundo lugar, la garantía de actuación en todo el territorio nacional, “en coordinación con las necesidades que se determinen por el Gobierno”; y en tercer lugar, la puesta a disposición de las autoridades competentes de las capacidades de la UME y de las restantes unidades militares en diversos ámbitos (policía militar; transporte terrestre y aéreo; control del tráfico aéreo, de la navegación marítima, de los puertos y de los aeropuertos; alojamientos militares; e Inspección General de Sanidad de la Defensa).

Con la finalidad de cumplir estas finalidades, se establecen determinadas obligaciones para el personal militar (art. 3): en primer término, el personal militar queda en situación de disponibilidad permanente para el servicio; en segundo término, todas las autoridades del Ministerio de Defensa, los diferentes Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos (Tierra, Aire y Armada) y el Jefe de la UME deben poner sus capacidades a disposición de la autoridad competente, a través del JEMAD; en tercer término, los Jefes de Estado Mayor podrán emplear tanto personal en activo como en la reserva; en cuarto término, el Subsecretario de Defensa podrá emplear a todo el personal militar sanitario tanto en activo como en la reserva; y en quinto término, todo el personal de la red sanitaria militar se considera de carácter crítico, quedando en disposición de incorporarse a su destino de manera inmediata y reduciendo sus permisos al mínimo imprescindible.

Esta trascendental Instrucción de 15 de marzo de 2020 se vio acompañada pocas horas después con una segunda de 16 de marzo[8] para brindar el apoyo necesario al Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 en relación con “la población sin hogar y asentamientos chabolistas” (artículo único). Este apoyo “incluye cuestiones como la utilización de determinados alojamientos en instalaciones militares, refuerzo sanitario de centros de atención y contribución en el reparto de alimentación” (preámbulo).

En fin, la “operación Balmis” ha mostrado las bondades fácticas de la intervención de las Fuerzas Armadas para luchar contra la crisis de salud pública que nos atenaza. En la revisión que habrá de ser realizada del Derecho constitucional y legal de necesidad en los próximos tiempos, creemos que debería ajustarse la normativa a la realidad que hemos estado viviendo durante estas semanas, integrando sin tapujos a las Fuerzas Armadas como factor esencial para hacer frente de la manera más eficaz posible a las emergencias (sanitarias o no) severas.

En Cáceres, a 4 de mayo de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Los medios de comunicación han dado a conocer durante estas semanas de confinamiento la proeza sanitaria de Francisco Javier Balmis, y de algunos de sus acompañantes como Josep Salvany, Isabel Zendal y los 22 niños huérfanos que viajaron con ellos tres, inoculados con el virus de la viruela. Todos ellos protagonizaron entre 1803 y 1806 la Real Expedición Filantrópica que, auspiciada por el monarca español Carlos IV, sirvió para vacunar a decenas de miles de personas en América y Asia.

[2] Art. 5 de la Instrucción de 15 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa. El Jefe del Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) dirigirá un Centro de Coordinación integrado por las autoridades y mandos que determine (art. 6).

[3] La Constitución tiene, no obstante, una referencia indirecta a la intervención militar durante el estado de sitio, puesto que su art. 117.5 (integrado dentro del Título relativo al Poder Judicial) remite a la ley para la regulación del ejercicio de la jurisdicción militar durante el referido estado constitucional de emergencia.

[4] El art. 15.3 LODN regula, entre las misiones de las Fuerzas Armadas, la de preservar, “junto con las Instituciones del Estado y las Administraciones públicas”, “la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

[5] El art. 16, que se refiere a los tipos de operaciones militares, prevé en su letra e) la siguiente: “La colaboración con las diferentes Administraciones públicas en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente”.

[6] Art. 28.1 LSNPC. En otras palabras, y de manera más directa, si en las crisis contempladas por la legislación de protección civil (esto es, en las catástrofes provocadas por fenómenos naturales o por la mano del hombre) pueden intervenir las Fuerzas Armadas, en las crisis de esta naturaleza, pero todavía más extremas, que son las previstas por el estado de alarma, podrá también intervenir el Ejército, bajo la dirección de la autoridad civil.

[7] Orden DEF/291/2020, de 26 de marzo, por la que se establece la competencia para determinar las asignaturas de los currículos de la enseñanza de formación susceptibles de ser impartidos a distancia y se habilita a los Jefes de Estado Mayor de los Ejércitos y la Armada y al Subsecretario de Defensa, en el ámbito de sus competencias, a establecer, con criterios objetivos, el nivel mínimo a alcanzar en los diversos cursos académicos de formación para la verificación de los conocimientos alcanzados por los alumnos. Esta disposición fue publicada en el BOE núm. 85, de 27 de marzo de 2020.

[8] Instrucción de 16 de marzo de 2020, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen medidas para la gestión de la situación de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en el ámbito del Ministerio de Defensa. Esta disposición fue publicada en el BOE núm. 71, de 17 de marzo de 2020.

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La recentralización de competencias durante la declaración del estado de alarma

La declaración del estado de alarma ha supuesto un reajuste temporal de las reglas por las que se rige ordinariamente nuestro Estado autonómico.

Si en el funcionamiento normal de nuestro país, fuertemente descentralizado, el día a día de buena parte de la actividad está regida por las Comunidades Autónomas, la situación ha cambiado de manera sustancial desde que el Gobierno de la Nación decidió activar el Derecho constitucional de excepción.

Desde ese momento los niveles de centralización han sido enormes en todos los servicios necesarios para hacer frente a la pandemia, tal y como permite la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). La mínima regulación constitucional sobre el estado de alarma ha sido complementada por esta Ley Orgánica que designa al Gobierno estatal como autoridad competente para la gestión del estado de alarma, sin perjuicio de que pueda nombrar autoridades delegadas (entre las que se encuentran los Presidentes autonómicos) para el día a día de la lucha frente a la crisis. Estas autoridades delegadas actúan en todo caso bajo mandato de la autoridad delegante, esto es, del Ejecutivo estatal.

Con este marco jurídico ofrecido por el art. 7 LOAES, el Real Decreto de declaración del estado de alarma[1] designó al Gobierno como autoridad competente, procediendo, asimismo, al nombramiento de cuatro autoridades delegadas, que deben actuar bajo la superior dirección del Presidente del Ejecutivo estatal. Estas autoridades son cuatro Ministros; en concreto, los titulares de los Departamentos de Defensa, de Interior, de Transportes y de Sanidad. Los tres primeros dirigen la situación de necesidad en sus respectivas áreas de gobierno, mientras que el Ministro de Sanidad dirige, además de su campo de actividad, las materias no atribuidas a las demás autoridades delegadas (art. 4 del Real Decreto).

A partir de aquí, todas las autoridades de cualquier Administración española y todo el personal al servicio de las mismas están sometidas por la LOAES a una obligación general de colaboración con las autoridades delegadas estatales (art. 10). Esta obligación se singulariza por los arts. 5 y 12 del Real Decreto de declaración del estado de alarma en relación con los integrantes de diversos colectivos como: en primer término, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad estatales, autonómicas y locales; en segundo término, los miembros de todos los servicios de protección civil del conjunto del Estado; en tercer término, las Fuerzas Armadas (que son, constitucionalmente, de exclusiva competencia estatal); y, en cuarto término, las autoridades civiles sanitarias de las Administraciones públicas de todo el territorio nacional, así como todo el personal a su servicio.

Es cierto que esta recentralización de las competencias de decisión política no impide que las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales continúen con la “gestión ordinaria” de sus servicios, aunque siempre bajo las órdenes de las autoridades delegadas (arts. 6 y 12.2 del Real Decreto).

Las respuestas ante los eventuales incumplimientos de las obligaciones impuestas por el estado de alarma

Esta cuestión está regulada por el art. 20 del Real Decreto de declaración del estado de alarma, que efectúa una remisión total al art. 10 LOAES.

Este precepto establece tres tipos de posibles incumplidores: en primer término, los ciudadanos, que serán sancionados conforme a la legislación en materia de protección de la seguridad ciudadana y de salud pública (sin perjuicio de la potencial aplicación del Código Penal); en segundo lugar, los funcionarios, que podrán ser suspendidos de inmediato de sus cargos, con independencia de las posibles consecuencias penales y administrativas (en particular, disciplinarias); y en tercer término, las autoridades, que además de las consecuencias penales y administrativas correspondientes, podrán verse despojadas del ejercicio de las facultades que fuesen necesarias en aras al cumplimiento de las medidas acordadas para la ejecución de la declaración del estado de alarma, para “ser asumidas por la autoridad competente durante su vigencia”.

Durante las semanas que ha durado el estado de alarma, ha habido distintas amenazas de incumplimiento de las medidas estatales de necesidad y, en definitiva, de no respetar la dirección de la crisis conferida a la autoridad estatal competente, según algunas declaraciones difundidas por todos los medios de comunicación. Pues bien, con independencia de las consecuencias penales y administrativas derivadas de una actuación de este tipo, la suspensión en el ejercicio de sus funciones debería ser inmediata, sin necesidad de recurrir al complejo procedimiento del art. 155 CE. Debe tenerse en cuenta, a este respecto, que durante la vigencia del Derecho constitucional de emergencia todas las funciones de cualquier autoridad estatal, autonómica y local están dirigidas de manera absolutamente prioritaria a la lucha sin cuartel para atajarla, sin que ninguna autoridad pueda poner en el más mínimo peligro esta finalidad. Ésta es, me parece, la finalidad última del apartado 3 del art. 10 LOAES. Indudablemente, terminada la crisis, es posible para estas autoridades (pero también para todos los ciudadanos) la activación de todos los medios de exigencia de responsabilidades mediante las acciones que se estimen pertinentes contra los órganos estatales (y, naturalmente, sus integrantes).

Los problemas prácticos de la actual recentralización y la necesidad de corregir sus debilidades

Durante la etapa de vigencia del estado constitucional de alarma, el Ministerio de Sanidad se ha convertido, en una amplísima medida, en el centro rector de la lucha contra la crisis de salud pública originada por la COVID-19. Después de tantísimos años, el Ministerio de Sanidad ha recuperado sus históricas competencias.

El problema evidente es que este departamento estatal ya no contaba con los medios y la praxis que una vez tuvo. Se concentraron jurídicamente inmensos poderes en una Administración que no tenía la capacidad de gestionarlos (desde efectuar grandes compras públicas de material necesario para superar la crisis, hasta el tratamiento homogéneo de los datos epidemiológicos aportados por las Administraciones autonómicas).

Esta situación resulta necesario corregirla. Es imprescindible prever las respuestas frente a las crisis. Hay crisis de carácter autonómico, pero las hay de una magnitud estatal, y, para luchar frente a ellas, la Administración General del Estado debe disponer de las armas suficientes. Esta es una de las grandes fallas a las que resulta necesario hacer frente de inmediato.

Sería preciso o bien dotar al Ministerio de Sanidad de competencias reales y de medios suficientes para hacer frente a las crisis de salud pública o bien crear un departamento o una agencia gubernamental dotada de la capacidad para luchar contra todo tipo de catástrofes de grandes dimensiones, de la misma forma que ya se creó una unidad militar especializada para ello. En efecto, la idea con la que nació la UME, crear una estructura militar capaz de hacer frente a las crisis severas, debería ser profundizada, construyendo una estructura civil, que agrupase de manera efectiva las capacidades civiles y militares para luchar contra todo tipo de peligros graves de la categoría que fuesen.

La idea de crear una agencia o una autoridad administrativa independiente garantizaría la suficiente autonomía de la entidad como para asegurar que la política se mantiene al margen de la toma de decisiones diarias sobre el funcionamiento de esta estructura (igual que sucede con el Banco de España, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia o el Consejo de Seguridad Nuclear, por citar algunas de las autoridades dotadas de la máxima descentralización funcional en nuestro país), lo que impediría errores cruciales de actuación como los vividos en las semanas previas a la declaración del estado de alarma como la celebración de actos deportivos masivos (dentro y fuera de España), de enormes manifestaciones o de grandes fiestas populares.

En Cáceres, a 30 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador

[1] Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

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La Historia demuestra que todas las civilizaciones han tendido a dotarse de poderes fuertes para así superar las emergencias más graves -en tanto que éstas duran-: los romanos crearon la “dictadura comisoria” para hacer frente a sus crisis hace ya muchos siglos o los británicos habilitaron a su gobierno mediante la técnica de las leyes de plenos poderes para luchar contra los nazis hace unas décadas. Son muchísimos los ejemplos históricos posibles de esta forma de proceder, como analicé hace ya muchos años en la que fue mi tesis doctoral, luego publicada como libro bajo el título El concepto de necesidad en Derecho Público (Civitas, 1996).

Sobre los medios jurídicos de los que disponen los poderes públicos para luchar contra la epidemia.

Hemos ido analizando en las entregas anteriores la variedad de instrumentos de necesidad de valor constitucional y legal que están puestos en manos de los poderes públicos para hacer frente a una crisis extrema como está resultando ser la epidemia de coronavirus (COVID-19).

Estos mecanismos jurídicos no son perfectos y deben ser adaptados a la realidad del tiempo presente, poniendo el foco en un doble problema a nivel estatal, porque el Derecho europeo de la salud pública está todavía, desgraciadamente, por construirse. Este Derecho ha demostrado que no existe, dado que, entre otras cosas, las atribuciones de la Unión se reducen en el tiempo presente a simples competencias de apoyo, de coordinación de la acción de los Estados miembros en materia de “protección y mejora de la salud humana” [arts. 6 a) y 168 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea].

Las dos grandes fallas evidenciadas en nuestro sistema estatal de lucha contra las crisis, y que analizaremos con más detalle en otra entrega posterior, se refieren:

a) Por un lado, a la necesidad de crear una estructura organizativa especializada dentro de la Administración General del Estado para la lucha contra las crisis, como en su día se estableció una unidad militar específica al efecto (la Unidad Militar de Emergencias), que podría tener la forma jurídica de una autoridad administrativa independiente, con el poder suficiente para preparar las potenciales crisis que periódicamente pudiesen sobrevenir, evitando los errores cruciales de actuación que hemos estado viviendo tanto con anterioridad a la declaración del estado de alarma como a lo largo del tiempo de su vigencia.

b) Por otro lado, de la misma forma que hay que establecer estructuras administrativas centrales adecuadas, hay que revisar todo el Derecho constitucional y legal de crisis para ajustarlo a la realidad. Son ciertamente muchas, decíamos en entregas anteriores, las normas de crisis, pero, entre todas ellas, no resuelven de manera clara problemas jurídicos tales como, por referirnos tan sólo a tres cuestiones: en primer término, ¿el estado de alarma permite realmente un confinamiento como el que estamos viviendo (o esto es una verdadera suspensión de la libertad de circulación)?; en segundo término, aunque es de sentido común que intervengan las Fuerzas Armadas (y lo hagan de manera tan brillante como lo están haciendo) para luchar contra los daños de la pandemia durante los tiempos del estado de alarma, ¿cuál es la base jurídica para su actuación, ya que no está prevista esta participación por el Derecho constitucional de necesidad?; o, en tercer término, ¿cómo es posible que no exista un sistema punitivo apropiado para las crisis de nivel constitucional cuando lo existe para los sectores de actividad más insignificantes?

En todo caso, estas fallas jurídicas tendrán que ser analizadas una vez finalizada la crisis que vivimos para readaptar nuestro sistema jurídico en aras a luchar contra otras emergencias que vendrán en tiempos futuros, más o menos lejanos, pero no creo que ofrezca ninguna duda que los poderes públicos tienen una amplia panoplia de medios jurídicos que les dan un amplísimo poder jurídico de actuación. Les dan la “potestas” para la lucha contra las crisis, por mucho que ésta no sea perfecta. Probablemente nunca se alcanzarán unos niveles jurídicos de actuación, por muy meditado que esté el Derecho de necesidad, que no presenten al menos un pequeño vacío, una mínima laguna.

La importancia del factor humano en la lucha contra las emergencias.

Los instrumentos jurídicos, por muy buenos que sean, no sirven por sí solos para superar las crisis. Estos instrumentos no son otra cosa que medios para conseguir un resultado (la superación efectiva de la emergencia) que están en manos de personas que tienen que ser sabias a la hora de utilizarlos.

La lucha contra las crisis es cosa de todos. Pero las poblaciones necesitan líderes con una extraordinaria fortaleza moral (con una “auctoritas” indiscutible) que las dirijan, mientras aquéllas se desarrollan, para poder superarlas de la manera menos dolorosa posible, teniendo en cuenta que todas las crisis severas provocan daños –a veces verdaderamente tremendos-. El Derecho da un poder excepcional a esos líderes para tal fin general primario, sin olvidar que ese poder es (y debe, necesariamente, ser) limitado.

Son muchas las preguntas que cualquier ciudadano puede hacerse sobre la eficacia de la obligada lucha gubernamental contra la pandemia tanto antes como después de la declaración del estado constitucional de alarma durante la noche del día 14 de marzo.

Empezando por las cuestiones sobre la situación previa todos podemos sensatamente interrogarnos sobre asuntos como los siguientes: ¿cuándo conocieron nuestros gobernantes que se estaban produciendo las primeras infecciones en España?, ¿son ciertos los informes oficiales que indican que el coronavirus campaba ya a sus anchas durante el mes de febrero?, ¿utilizaron nuestros gobernantes de manera suficientemente eficaz y decidida los medios de lucha contra las epidemias ofrecidos por la legislación específicamente sanitaria y por la normativa ordinaria general existente para hacer frente a todo tipo de crisis, antes de tener que acudir a la declaración del estado de alarma durante la noche del 14 de marzo? Y las últimas, y cruciales, cuestiones: después del ejemplo de Italia, ¿no hemos llegado tarde para hacer frente a la epidemia que nos asola?; y, en su caso, ¿por qué?

Concluidos estos interrogantes “previos”, las preguntas subsiguientes a la declaración del estado de alarma que deben ser respondidas por nuestros gobernantes sobre la lucha contra la crisis son ciertamente inabarcables. Me limitaré a plantear algunas de las más evidentes: ¿ha sido una buena idea centralizar en manos del Gobierno de la Nación la lucha contra la crisis?, ¿dispone la Administración General del Estado de una estructura central mínima suficiente para gestionar la lucha contra una pandemia como la del coronavirus o el Ministerio de Sanidad era un mero organigrama vacío de medios?, ¿por qué nuestro país tiene una de las tasas de letalidad más elevadas del planeta?, ¿por qué ha existido tan altísimo nivel de sanitarios contagiados?, ¿qué ha sucedido con las compras del material necesario para la lucha contra la pandemia (mascarillas, geles, test de diagnóstico de la enfermedad, “Epis”, respiradores, etc.)?, ¿ha utilizado espuriamente el Gobierno de la Nación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad como medio para proteger su imagen?, ¿por qué ha tenido que desdecirse el Gobierno de noticias sobre medidas que afectan a amplísimos segmentos de la población en cuestión de horas (por ejemplo, en el caso del desconfinamiento de la infancia)?, ¿tiene el Gobierno un plan para la desescalada y, en su caso, cuál?, ¿por qué el Gobierno no quiere que el Portal de Transparencia funcione, si no tiene nada que esconder?, ¿se aplican o no los plazos administrativos y, en su caso, por qué en unos casos sí y en otros no? Y así, tantas, tantísimas otras del mismo tenor.

Los ciudadanos buscan respuestas inmediatas, porque las necesitan a la hora de seguir remando para contribuir cada uno según sus posibilidades (aunque sea “sólo” quedándose en casa respetando el confinamiento y evitando, así, los riesgos de contagio) a acabar con la pandemia. Las respuestas no siempre son fáciles, pero la falta de respuestas a estas cuestiones o las respuestas falsas o defectuosas minan la “auctoritas” de las autoridades competentes para la lucha contra la crisis de salud pública, y, paralelamente, influyen de manera negativa en la confianza de la población sobre su capacidad para superar la pandemia. Esta situación genera una tensión emocional y social tremenda.

La perspectiva del Derecho de la necesidad debe, ciertamente, ser otra más paciente y templada que la de los ciudadanos singulares a la hora de responder a estas preguntas, porque su función es aprender lo que se ha hecho bien o lo que se ha hecho mal para intentar crear unas mejores respuestas jurídicas para afrontar las crisis futuras. Su tarea consiste, en efecto, en el análisis de las fortalezas (para potenciarlas, si cabe) y de las debilidades (para poner los medios adecuados destinados a superarlas) de nuestro sistema jurídico y administrativo a la hora de hacer frente a las situaciones de crisis. Cuando la pandemia se supere será el momento, en efecto, de pensar con luz y taquígrafos en todo ello.

Una reflexión final: el Derecho es un instrumento cualificado para librar la guerra contra la epidemia de coronavirus (COVID-19). Y está al servicio de los científicos, que son los que deben buscar la solución técnica para ello, y de los gobernantes, que tienen que dirigir políticamente al conjunto de la población para esta lucha, y que deben ser ejemplo y dar ejemplo de cómo se puede y se tiene que combatir una epidemia. No son muy edificantes ni los comportamientos irresponsables y sonrojantes de muchos representantes públicos de las últimas semanas ni las luchas partidistas cainitas. Ahora, definitivamente, necesitamos otra cosa: un referente moral y político en quien confiar, que nos ofrezca la seguridad real de que se va a luchar eficazmente contra el inmenso desafío sanitario del tiempo presente y de los problemas económicos y sociales que, previsiblemente, no nos tardarán tampoco en llegar en sus más crudas expresiones.

En definitiva, cualquier respuesta para la lucha contra una gran crisis (como es la pandemia que ahora nos asola) debe ser dirigida desde órganos que no sólo tengan el poder jurídico de actuar (“potestas”), sino que las personas que los integran deben contar, además, con una fuerza moral (“auctoritas”) que les haga acreedoras del mayor respeto y de la mayor confianza social. Esto siempre ha resultado crucial a lo largo de la Historia de la humanidad para poder salir de la manera menos dolorosa posible de las crisis más horrendas, incluso tan malas como (o peores que) la ahora ocasionada por el coronavirus (COVID-19). El Derecho otorga la “potestas”, pero no puede, desgraciadamente, conferir la “auctoritas” a nuestros gobernantes. Esta última, que es muy fácil de perder, sólo se adquiere con un quehacer constante e irreprochable en el día a día, y durante absolutamente todos los días que duran las crisis.

En Cáceres, a 23 de abril de 2020.

Vicente Álvarez García Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez Personal Científico e Investigador