Un nuevo capítulo en el desconcierto jurídico de la lucha contra la pandemia de Covid-19: ¿la rebelión de los jueces?

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Extremadura

I

Resulta desconcertante desde un punto de vista estrictamente racional el devenir jurídico por el que ha discurrido la lucha contra la pandemia. Es cierto que, quizá, podría explicarse esta situación durante el mes de marzo de 2020, cuando comprobamos de primera mano la terrible realidad de que el coronavirus había aterrizado en nuestras vidas, pero parece que hoy es más difícil justificar el estado de la parte de nuestro ordenamiento jurídico dedicada a la batalla contra la crisis de salud pública que catorce meses después nos sigue azotando.

Durante todos estos meses tan sólo hemos ido parcheando malamente el camino, en lugar de haber ideado una respuesta ordenada para hacer frente a estas catástrofes sanitarias. No han faltado voces provenientes desde todos los ángulos jurídicos que han reclamado la necesidad de aprobar una ley antipandemias que sirviese de paraguas jurídico para todas las duras medidas sanitarias que necesariamente hay que adoptar durante una crisis mundial de salud pública. No vale la pena recordar las opiniones de los profesores universitarios, de los órganos judiciales, del Consejo de Estado…

II

Han sido dos las vías jurídicas esenciales que se han utilizado para la lucha contra la pandemia en nuestro país durante estos meses, pero no han dejado ambas de estar exentas de serios cuestionamientos, que habría cuanto menos que haber analizado seriamente primero, y aclarado convenientemente después. Todo el mundo necesita seguridad para poder vivir razonablemente bien. También seguridad jurídica. De lo contrario, estamos abocados a caer en el más absoluto desorden. Repasemos brevemente estos dos caminos defectuosos o, cuanto menos, parcialmente defectuosos:

A) La activación del Derecho constitucional de excepción.

Cuando escribo estas líneas el 6 de mayo de 2021 estamos todavía sumidos en un estado de alarma, que finalizará en las próximas horas. El tercero en estos catorce meses. Pero, aunque existen ahora las mismas dudas sobre su virtualidad jurídica que en marzo de 2020, nos hemos acostumbrado a vivir con él. Quizá por considerarlo como mal necesario.

Es cierto que en la fase más atroz de la crisis sanitaria pocos han puesto en duda la necesidad de los estrictos confinamientos domiciliarios de todo el país durante muchas semanas, los cierres perimetrales (de comunidades autónomas, de provincias, de municipios o de otras unidades territoriales), los toques de queda, el cierre o las limitaciones de aforo de lugares de culto, la prohibición de reuniones y de manifestaciones etc.

Se suele aceptar (aunque con voces radicalmente contrarias de lo más autorizado en el mundo jurídico) que el estado de alarma permite todas estas medidas, y que las mismas parece que son razonablemente necesarias para limitar la extensión de los contagios. Así lo hemos comprobado tanto en nuestro país como en todos los Estados de nuestro entorno. La lucha contra una epidemia se basa ahora, como ha ocurrido a lo largo de la historia de la humanidad, en la limitación del movimiento de las personas. El problema es que, aunque parezca sensatísimo, no parecen estar cubiertas estas medidas por la normativa reguladora del estado de alarma. Creo que vale la pena recordar en este momento lo que dice al respecto la Ley Orgánica reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio de 1981: “(…) el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes: a) Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos” [art. 11 a)]. Hay que forzar mucho este precepto para obligar a las personas a no salir de sus casas durante meses, a no poder reunirse o manifestarse, o a no poder asistir a las Iglesias.

Está en manos del Tribunal Constitucional decidir si estas medidas son constitucionales o no. Aunque han pasado muchos meses desde que esperamos ansiosos su pronunciamiento, ¿no habría sido mejor reajustar durante el largo pasado año nuestro Derecho constitucional de excepción para evitar las dudas? Hay que recordar que, aunque lo llamemos “constitucional”, su regulación sustantiva no está en la Constitución, sino en una Ley Orgánica, que no parece precisamente tan complicada de reformar.

Son bastantes más las dudas jurídicas que plantea la aplicación del estado de alarma en España, pero sólo quiero recordar otra, a base también de interrogantes: ¿cuántas denuncias por vulneración del estado de alarma se pusieron por los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad de las distintas Administraciones Territoriales?, ¿cuántas se han tramitado hasta el final? Me temo que la respuesta a esta última cuestión provocaría rubor, y no sólo jurídico. Pero, además, las poquísimas que hayan llegado a imponerse de manera efectiva, lo habrán sido tras forzar de nuevo la regulación del estado de alarma. Y es que dice, literalmente, el art. 1.3 de su Ley Orgánica reguladora que, finalizada la vigencia de este estado constitucional de emergencia, “decaerán en su eficacia” las concretas medidas sancionatorias adoptadas durante la declaración, “salvo las que consistiesen en sanciones firmes”. Esta regulación resulta, ciertamente, incomprensible desde un punto de vista práctico, pero es la que contiene la Ley Orgánica y, muchos meses después, las Cortes Generales no la han reformado. Trascendiendo a esta constatación, parece fácilmente comprensible que era necesario haber establecido una regulación sancionatoria eficaz frente a las infracciones del estado de alarma y no se ha hecho absolutamente nada al respecto. La falta de un ordenamiento sancionador eficaz es, con toda seguridad, una de las causas que más ha contribuido a que los incumplimientos del estado de alarma se hayan contado por cientos de miles, con lo que eso significa para el descrédito del sistema y para, sobre todo, la lucha eficaz contra la pandemia. 

B) El recurso al Derecho ordinario en materia de salud pública.

La segunda vía para hacer frente al coronavirus durante estos catorce meses ha sido el recurso al derecho ordinario regulador de la sanidad y, en particular, de la salud pública. La Ley General de Sanidad de 1986 y la Ley General de Salud Pública de 2011 (y, naturalmente, sus equivalentes autonómicas) contienen un listado de medidas para hacer frente a las crisis sanitarias. Aunque no han sido realmente estas normas, sin embargo, las que han servido para adoptar las medidas más drásticas para hacer frente a la pandemia de la COVID-19, sino que la norma capital ha sido, sin ningún género de dudas, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública. Y todavía más en concreto la cláusula general contenida en su art. 3, que habilita a las autoridades sanitarias a la adopción de las medidas “que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.

El recurso a este precepto es fácilmente rastreable como cobertura de las medidas autonómicas dirigidas al confinamiento de municipios antes de la declaración gubernamental del estado de alarma el día 14 de marzo de 2020, pero fue, sobre todo, tras su finalización en junio del pasado año cuando se utilizó de manera constante por las autoridades, porque no tenían otra base jurídica para adoptar medidas tan incisivas para los derechos de las personas como el cierre de poblaciones.

Esta norma legal podía haber sido un paraguas para este tipo de medidas sanitarias. Tenían, en efecto, su base jurídica en una Ley Orgánica (tan Ley Orgánica, por cierto, como la reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio) y su utilización estaba limitada en cada caso concreto por los principios de necesidad (esto es, porque efectivamente concurriese una situación de emergencia sanitaria que exigiese una medida restrictiva de derechos) y de proporcionalidad (esto es, que las medidas limitativas concretas de naturaleza sanitaria fuesen adecuadas, lo menos lesivas posible y cuyos efectos negativos para los derechos de las personas no estuviesen “manifiestamente” fuera de proporción con respecto a los beneficios provocados para la vida de las personas y para la salud del conjunto de la población). Recuérdese, como argumento favorable a esta tesis, que en 1986 se desgajó de la Ley General de Sanidad una tan pequeña como crucial parte, que se aprobó como Ley Orgánica (la referida de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública), para que hubiese una cobertura legal suficiente en aras de que, en caso de enfermedades infecciosas, las autoridades sanitarias pudiesen adoptar medidas restrictivas de derechos fundamentales. La nueva legislación sanitaria, apartándose de lo que había sido nuestra tradición histórica, recogía en una única cláusula general todas las medidas sanitarias que de manera específica habían sido contempladas a lo largo del tiempo para hacer frente a las epidemias (el profesor Muñoz Machado ha efectuado un excelente repaso de esta legislación histórica en su reciente libro El poder y la peste de 2020, Iustel, 2021).  

En todo caso, la doctrina jurídica actual más relevante se ha mostrado dividida acerca de la posibilidad de adoptar medidas tan drásticas como las que suponían una limitación a la circulación ex art. 19 CE sobre la base de una simple cláusula general. Lo mismo ha sucedido con los órganos judiciales: muchos han aceptado esta solución jurídica, pero ha habido algunos otros que no lo han hecho. En pleno mes de agosto fue célebre la decisión de un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid de no ratificar las medidas sanitarias acordadas por las autoridades autonómicas de la región. Es cierto, no obstante, que esta situación, que causó una gran perplejidad social, fue solucionada pocos días después por el Tribunal Superior de Justicia madrileño.

La pregunta que empezó a suscitarse entonces era la relativa a cómo resultaba posible que un Juzgado pudiese paralizar una medida gubernamental regional de carácter general, que parecía tan importante y tan sensata para proteger la salud pública. La respuesta venía de que había un precepto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, que preveía que los Juzgados de este orden autorizasen (ex ante) o ratificasen (ex post) “las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación o restricción de la libertad o de otro derecho fundamental” (art. 8.6, en su versión vigente en julio y agosto). Sobre esta base, las autoridades sanitarias autonómicas solicitaban, y los juzgados contencioso-administrativos ratificaban -o no-, las medidas sanitarias. La interpretación que inicialmente se hizo del precepto señalado provocó que se disparasen todas las alarmas, porque la eficacia de las medidas quedaba en manos no ya gubernamentales, sino judiciales.

Rápidamente se identificó el problema: este precepto de la legislación procesal contenciosa no estaba pensado para las medidas de alcance general, sino para actos administrativos sanitarios que, concretamente, limitasen los derechos fundamentales de personas específicas. De lo contrario, se convertiría a los órganos judiciales en poderes colegisladores (coreglamentadores, más propiamente), vulnerando de manera muy evidente el principio de división de poderes (los jueces juzgan –controlan-, pero no legislan –aunque sea vetando una medida de carácter general-). Esta incorrecta interpretación judicial, que podía haberse corregido fácilmente, no sólo no se solventó, sino que se reforzó por la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia. A partir de su entrada en vigor, se atribuía la competencia para autorizar y ratificar las medidas sanitarias autonómicas restrictivas de derechos fundamentales a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia; y las estatales, a la homóloga Sala de la Audiencia Nacional. Como digo, lo que parecía una incorrecta interpretación de la legislación procesal, se convirtió en una clara disposición legal, que ya no dejaba ningún margen de duda.

Esta reforma legislativa no arregló los problemas de divergencias radicales entre las resoluciones judiciales de ratificación de las disposiciones sanitarias autonómicas: el Tribunal Superior de Justicia de Madrid denegó a comienzos de octubre la ratificación de las medidas sanitarias acordadas por la Comunidad de Madrid, tras ser obligada esta Administración Territorial a su adopción por una Orden comunicada del Ministerio de Sanidad en la que se recogían las medidas previamente acordadas por la Administración General del Estado y por las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Este órgano judicial no ahorró reproches a lo que consideraba larga inactividad estatal para aprobar una base jurídica suficiente que sirviese a las Comunidades Autónomas para acordar las medidas sanitarias necesarias para batallar contra la pandemia. En todo caso, lo importante es que se volvía a evidenciar la diferencia de criterio de los órganos judiciales contencioso-administrativos a la hora de ratificar (o no) las medidas sanitarias, que, aunque acordadas formalmente por las Comunidades Autónomas, provenían de una Orden estatal consensuada entre las diversas Administraciones. La solución buscada por el Gobierno de la Nación a esta situación de vacío normativo provocada por la Justicia en Madrid no se hizo esperar, y no fue otra que la declaración gubernamental del estado de alarma, que esta vez no fue general para todo el territorio, sino que quedó estrictamente circunscrito a diversos municipios de la región madrileña (incluyendo, entre ellos, la capital).

A la disparidad en el criterio de las diferentes Salas de lo Contencioso-Administrativo del país, se añadió otro problema jurídico: se elevó cuestión de inconstitucionalidad contra la regulación legal que obliga a los órganos judiciales contenciosos a ratificar las medidas sanitarias autonómicas de carácter general que afecten a los derechos fundamentales. El Tribunal Constitucional no se ha pronunciado todavía.

En este contexto de incertidumbre jurídica, el día 9 de mayo de 2021 finalizará la prórroga de seis meses del estado constitucional decretado el 25 de octubre del pasado año. Ante esta situación son muchísimas las autoridades sanitarias autonómicas que han clamado por la existencia de un paraguas jurídico que sirva de cobertura para la adopción de medidas sanitarias regionales que pudiesen limitar derechos fundamentales (en particular, la libertad de circulación). Obviamente este paraguas no podía ser la adopción de una ley general antipandemias, sino que, dada la premura de tiempo, se pedía la prórroga del estado de alarma hasta por algunas de las Comunidades Autónomas tradicionalmente más reticentes a acatar la autoridad del Estado (piénsese en la Comunidad Autónoma del País Vasco).

El Gobierno de la Nación no ha decretado el estado de alarma, pero sí que ha aprobado, no obstante, una norma de gran significación: un Real Decreto-Ley (el 8/2021) por el que se modifica la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, introduciendo un “nuevo” recurso de casación ante el Tribunal Supremo frente a los autos dictados en materia de autorización o de ratificación de medidas sanitarias por las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justicia o la de la Audiencia Nacional. Según la exposición de motivos de esta norma legal de urgencia, esta nueva regulación debe servir para “fijar doctrina legal (…) sobre el alcance de la legislación sanitaria en relación con las limitaciones o restricciones de derechos fundamentales de los ciudadanos impuestas por las autoridades sanitarias”. Como buen Real Decreto-Ley que es el ahora reseñado, justifica su exposición de motivos la urgencia de su adopción indicando que “la modificación del recurso de casación prevista en este Real Decreto-Ley no puede ser aprobada mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria…”. Esta declaración (que es, por lo demás, la justificación necesaria para cualquier norma legal de esta naturaleza) contrasta con el hecho de que llevamos catorce meses de pandemia, y no pocos también desde que se producen resoluciones discrepantes de los órganos judiciales competentes para autorizar o ratificar las medidas sanitarias autonómicas. Quizá, si el Legislador (a instancia o no del Gobierno de la Nación) hubiese actuado durante este tiempo, no hubiese sido necesario acudir a un Real Decreto-Ley, que desgraciadamente es una norma legal extraordinaria convertida en la más ordinaria del catálogo de normas con rango de ley que existen en nuestro Derecho. A veces con sentido, pero otras veces con más que notable abuso, que normalmente es santificado, eso sí, por el Tribunal Constitucional.

En todo caso, las cuestiones principales no creo que pasen, ni siquiera, por ahí. Quiero subrayar ahora, en efecto, otras dos que todavía me parecen más importantes: 1) En primer término, la exposición de motivos comentada considera que el “nuevo” recurso de casación constituye “un mecanismo idóneo que permita a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo resolver las dudas y divergencias que, sobre la interpretación y aplicación del marco normativo estatal, se puedan generar en los procedimientos de autorización y ratificación judicial de las medidas sanitarias”. Pero, aunque este argumento pudiese ser aceptable, ¿no generaría una mayor seguridad jurídica, y no sería, por tanto, considerablemente mejor, que estas dudas fuesen resueltas ex ante por el Legislador mediante una Ley Orgánica reguladora de las epidemias o de las enfermedades infecciosas? En el Derecho comparado tenemos algunos ejemplos de este tipo de normas que hasta nos podrían servir de guía para su elaboración, además, naturalmente, de lo que hemos aprendido a lo largo de la historia jurídica de la lucha contra las epidemias en nuestro país (incluyendo los últimos catorce meses). 

Y, en mi opinión, la cuestión clave: el Poder Ejecutivo se ratifica, con la introducción del “nuevo” recurso de casación, en la idea de que los órganos judiciales del orden contencioso autoricen o ratifiquen las medidas sanitarias de alcance general. La doctrina académica considera que la atribución de esta tarea de conormación a los jueces es inconstitucional por vulnerar, al menos, el principio constitucional de separación de poderes, los órganos judiciales han cuestionado ante el Tribunal Constitucional esta atribución y, desde que se ha aprobado el Real Decreto-Ley con el “nuevo” recurso, las voces de los jueces (a través de alguna de sus asociaciones) se han alzado criticando jurídicamente esta medida. No ha sido ajeno a esta posición el propio Tribunal Supremo, que parece cuestionar seriamente, también, esta medida. De no haber ningún otro cambio normativo, llegará posiblemente algún recurso de casación contra un acto de ratificación o de denegación de medidas generales sanitarias de origen autonómico que afecten a derechos fundamentales. Si esto sucede, ¿resolverá el recurso la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo fijando doctrina –como propugna el Gobierno en su Real Decreto-Ley)?, ¿o para resolver las dudas jurídicas suscitadas desde la doctrina y desde la propia judicatura elevarán la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional paralizando la resolución del correspondiente recurso de casación?

No se puede conocer a ciencia cierta la respuesta, pero lo que sí que podemos saber a día de hoy es que lejos de aportar seguridad jurídica, la aplicación del derecho sanitario ordinario para luchar contra la epidemia plantea cuanto menos las mismas dudas jurídicas (y de eficacia) que antes de la declaración del último estado de alarma en octubre de 2020, que no sólo no se han resuelto con la última norma gubernamental de urgencia, sino que los propios jueces dudan de su constitucionalidad.

III

En fin, a pesar de que tenemos todos una gran esperanza en la vacunación, la pandemia sigue siendo una realidad terrible y cruel.

Han pasado catorce meses desde que se inició la lucha jurídica contra el COVID-19. Hemos ensayado dos vías jurídicas a tal fin, y las dos han dejado bastante que desear. Las dos plantean serios problemas jurídicos, pero lo peor es que no hemos mejorado en nada nuestro marco normativo durante este tiempo, sino, quizá, todo lo contrario. Y es que, por un lado, la regulación del estado constitucional de alarma presenta las mismas deficiencias que tenía el día 14 de marzo de 2020 (y ahora somos bien conscientes de ellas); y, por otro, la aplicación del derecho sanitario ordinario se ha visto notablemente perturbada durante la duración de la pandemia mediante la atribución de unos poderes de autorización o de ratificación a los jueces, que no sólo no han traído una mayor seguridad jurídica, sino que los propios jueces ponen en duda su viabilidad constitucional. Es cierto que los jueces deben controlar las medidas sanitarias (como cualquier otra medida), sobre todo si afectan a derechos fundamentales. Faltaría más. Pero una cosa es controlar a posteriori, y otra cosa es codecidir (conormar) con las autoridades sanitarias, que es lo que suponen las técnicas de la autorización y de la ratificación.

Creo que dados los serios problemas que plantean las dos vías jurídicas utilizadas para la lucha contra la pandemia, ya va siendo hora de que, con catorce meses al menos de retraso, y de una vez por todas, el Legislador se disponga a estudiar y a aprobar una legislación meditada y moderna para hacer frente a unas situaciones de emergencia, tan duras y tan particulares, como son las epidemias. ¿Qué problema hay para ello?

En Cáceres, a 6 de mayo de 2021. 

Coronavirus y Derecho (IX): las autoridades competentes para la gestión de la crisis durante la declaración del estado constitucional de alarma

Coronavirus COVID19 y Derecho
Para descargar este artículo en PDF, pincha aquí.

En la entrega octava hicimos un repaso de las reglas generales que existen en nuestro ordenamiento jurídico para la declaración del estado constitucional de alarma, y de la aplicación que de las mismas había hecho el Gobierno de la Nación para aprobar el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo[1], mediante el que se ha activado dicha técnica de excepción en orden a batallar frente a la emergencia de salud pública provocada por el coronavirus. En esta nueva aportación nos vamos a fijar en la regulación que la LOAES[2] efectúa de las autoridades competentes para la gestión de las crisis durante la vigencia del estado excepcional en el que vivimos inmersos.

Con esta perspectiva, la lectura de la LOAES muestra que el Gobierno de la Nación no sólo tiene la competencia constitucional para la declaración y la prórroga del estado de alarma[3], sino que es, además, la autoridad competente para el ejercicio de los poderes de necesidad durante la vigencia de este estado de emergencia[4]. Ahora bien, el hecho de que el Gobierno tenga atribuida esta competencia legalmente no significa que no pueda delegarla. La propia Ley Orgánica que reseñamos prevé esta posibilidad a favor del Presidente de una Comunidad Autónoma cuando la emergencia afecte exclusivamente a su territorio. Y no parece que exista ningún obstáculo, aunque no esté expresamente previsto por ninguna norma (significativamente por la LOAES), para que el Gobierno nombre a una autoridad delegada, dentro de él o externa al mismo, para la gestión de la emergencia. Recuérdese que, durante la declaración del estado de alarma durante la “crisis de los controladores aéreos” de diciembre de 2010, el Gobierno designó al Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire (esto es, a una autoridad militar) para su gestión. En la realización de esta tarea, esta autoridad delegada ejerció sus funciones bajo la dirección gubernamental, dado que corresponde al Gobierno estatal la dirección máxima de la Administración civil y militar.

De estas consideraciones podemos extraer una primera consecuencia: durante el estado de alarma el poder se concentra en manos del Gobierno de la Nación, aunque este órgano constitucional puede (si así lo estima oportuno) delegarlo en otros sujetos, que deben actuar siempre bajo la dirección gubernamental.

La Historia universal muestra numerosos casos de esta centralización del poder en una persona o en un grupo muy reducido de personas: en el Derecho romano es bien conocida la “dictadura comisoria” o durante las guerras mundiales la aprobación de leyes de plenos poderes por el Parlamento británico para concentrar el poder de reacción contra las fuerzas enemigas en manos de los gabinetes gubernamentales. Y es que, en efecto, una de las características del Derecho de necesidad es que, como regla general, se modifican las reglas normales u ordinarias de reparto de competencias entre los tres Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) o, en modelos de Estados territorialmente complejos (como el Estado Autonómico español), entre sus distintas piezas territoriales (Administración General del Estado y Comunidades Autónomas). Esta modificación suele estar dirigida a su concentración en manos de una única autoridad ejecutiva en los casos verdaderamente severos. Esta forma de proceder no es otra cosa distinta a lo que hoy en día llamaríamos principio de subsidiariedad: en la medida en que no se puede solventar un grave peligro por la autoridad más próxima, tiene que intervenir la autoridad superior que es la que se supone mejor preparada para enfrentar la cuestión crítica.

Esta concentración del poder en unas únicas manos ejecutivas tiene como justificación la necesidad de lograr una unidad tanto de decisión política como de gestión administrativa que haga lo más eficaz y coordinada posible la lucha contra la emergencia. Las crisis severas de la naturaleza que sean (incluidas, por supuesto, las de salud pública) obligan a una recentralización de las competencias relacionadas de manera esencial con el peligro. No puede ser de otra manera, si se quiere luchar de forma eficaz contra una pandemia, que, por definición, no conoce fronteras ni geográficas, ni administrativas, ni, evidentemente, jurídicas. Esta operación centrípeta está limitada temporalmente, puesto que dura exclusivamente hasta el momento de finalización de la emergencia y no tiene por qué afectar, al menos en principio, a aquellos sectores o servicios que no sean estratégicos para la lucha contra la crisis en cuestión, sobre los cuales las correspondientes Administraciones descentralizadas seguirán ostentando sus competencias.

Con este trasfondo, el art. 4 del Real Decreto de declaración del estado de alarma dispone, en este sentido, que la autoridad competente es el Gobierno de la Nación, siguiendo las previsiones del art. 7 LOAES. No es imaginable la delegación de competencias a los Presidentes autonómicos en la medida en que estamos ante una crisis que se extiende de manera inclemente (e indivisible) por todo el territorio nacional.

En efecto, este precepto decide, sensatamente, que la dirección suprema de la crisis le corresponde al Presidente del Gobierno, que es quien extiende de manera natural sus poderes sobre el conjunto del territorio español. El Real Decreto designa cuatro autoridades competentes delegadas, que son cuatro ministros, que deben actuar siempre bajo la superior dirección del Presidente. Estos cuatro ministros son los titulares de las carteras de defensa, interior, transportes y sanidad. Todos ellos son las máximas autoridades en el marco de sus respectivas áreas de responsabilidad, con excepción del Ministro de Sanidad que tiene atribuida una competencia general (salvo para la defensa, los asuntos de interior y el transporte).

Estas autoridades delegadas están habilitadas, según el Real Decreto reseñado, para adoptar todas aquellas medidas necesarias “para garantizar la prestación de todos los servicios, ordinarios o extraordinarios, en orden a la protección de personas, bienes y lugares” en el marco de las actuaciones tipificadas por la LOAES. En este contexto, es necesario recordar ahora (aunque abordemos esta cuestión en una próxima entrega) que existe una obligación legal de colaborar con estas autoridades delegadas por parte de toda la población, incluidas de manera preferente las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones públicas.

Llegados hasta aquí es necesario hacer una consideración final: una cosa son los instrumentos que confiere el Derecho de necesidad para la batalla contra las crisis (en este momento sanitaria), pero otra es su adecuada utilización. O, si se quiere en unos términos muy visuales estos días: una cosa es que la Administración General del Estado decida “establecer el suministro centralizado” por la autoridad sanitaria de esta Administración Territorial, y otra es la capacidad efectiva que se tenga para gestionar esta competencia recentralizada (con anterioridad, por cierto, a la declaración del estado de alarma[5]). Una de las enseñanzas que deberá ser extraída de estos trágicos días en los tiempos venideros es cómo se pueden fortalecer las estructuras centrales de la salud pública en España. Largamente olvidadas por todos. Quizá porque hace muchos años que su uso no ha sido necesario en exceso, pero el problema es que ahora sí que lo es… Y la cuestión que, como sociedad avanzada que somos, debemos (o, mejor, deberemos) afrontar sensatamente es si, realmente, seguimos disponiendo hoy en nuestro Estado Autonómico de este tipo de estructuras centrales que cuenten con una mínima eficacia.

La lucha contra las crisis es una cosa de todos, ciertamente. Pero las poblaciones necesitan unos líderes que las dirijan mientras las emergencias se desarrollan para así lograr superarlas satisfactoriamente, con el menor coste posible para la vida de las personas y para el correcto funcionamiento de los Estados. Esos líderes no sólo deben contar, que por supuesto, con el poder jurídico (la “potestad”) para estas tareas, que es el que bosquejamos en estas entregas; sino también con una extraordinaria fortaleza moral (la “auctoritas”). Esta última tan sólo se adquiere día a día, tras un trabajo tan duro como serio.

En Cáceres, a 27 de marzo de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

20200331. Coronavirus y Derecho (IX)

[1] El título completo de esta disposición es: Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

[2] Esta sigla se corresponde con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[3] Art. 116.2 de la Constitución Española (CE) y arts. 4 y 6 LOAES.

[4] Art. 7 LOAES.

[5] Esta recentralización se efectuó, en efecto, a través del art. 4 del Real Decreto-Ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública.

Coronavirus y Derecho (VIII): la declaración del estado constitucional de alarma para hacer frente a la emergencia sanitaria por el COVID-19

Coronavirus COVID19 y Derecho

Para descargar este artículo en PDF, pincha aquí.

 

La noche del día 14 de marzo se declaró el estado constitucional de alarma por el Gobierno de la Nación mediante el Real Decreto 463/2020. Es cierto que no es la primera vez que se ha recurrido a esta técnica jurídica de excepción en nuestra reciente historia democrática inaugurada con la publicación y entrada en vigor de la Constitución de 1978, puesto que hace ya unos diez años el Consejo de Ministros dirigido en aquel entonces por D. José Luis Rodríguez Zapatero dictó el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo. Pero lo que también resulta incontrovertible es que el recurso actual a este mecanismo excepcional no tiene parangón por la gravísima situación epidémica que trata ahora de afrontar con el desorden provocado entonces por el abandono durante la tarde del 3 de diciembre de 2010 de sus puestos de trabajo por parte de los controladores civiles de tráfico aéreo. Esto no significa, eso sí, que no podamos extraer algunas enseñanzas jurídicas de este ya lejano asunto, que nos sirvan para ilustrarnos de cómo se debe comportar el mundo del Derecho en la presente emergencia sanitaria.

El régimen jurídico del estado de alarma.

Empecemos, a partir de este momento, a dar las claves de cómo funciona el estado constitucional de alarma, señalando que su régimen jurídico está presidido por el art. 116.2 de nuestra Norma Fundamental, que contiene, realmente, unas escuetísimas previsiones sobre su declaración y sobre su prórroga. El desarrollo legal de este precepto constitucional se realiza por el art. 162 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982, que regula la intervención de esta Cámara Legislativa en relación con esta situación constitucional de crisis, y, sobre todo, por los arts. 4 a 12 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). Es en esta última norma legal, ciertamente, donde se establece el contenido esencial del estado de alarma.

Las emergencias de salud pública como presupuesto para la declaración del estado de alarma.

El art. 4 LOAES comienza la regulación (insistimos, legal) del estado constitucional de alarma ofreciendo una tipología de situaciones fácticas en las que procede su declaración por parte del Gobierno de la Nación, ciñéndose a supuestos catastróficos “graves” con origen natural o provocados por la acción humana, que no vayan ligados a alteraciones del orden público. Con esta idea subyacente, se enumeran diversos supuestos, de los que ahora nos interesa, fundamentalmente, el segundo que es donde en este momento realmente nos encontramos: “Crisis sanitarias, tales como epidemias…” [letra b)]; pero sin perder de vista –oteando a otros Estados vecinos con epidemia de coronavirus- las causas tercera [“Paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad…” –letra c)-] y cuarta [“Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad” –letra 4 d)-].

No parece que hubiese ninguna duda de que la noche del sábado 14 de marzo existía una necesidad imperiosa de que el Poder Ejecutivo estatal aprobase medidas drásticas para hacer frente a la emergencia sanitaria que había empezado ya hacía días a manifestarse con toda virulencia en nuestro país, y la más importante jurídicamente, pero también simbólicamente, era la declaración del estado constitucional de alarma. Debe tenerse en cuenta que, cuando estamos ante una emergencia extrema, deben adoptarse medidas de necesidad adecuadas para hacerles frente en ese momento. De nada valía volver la vista en ese momento (ni ahora, todavía, tampoco) para preguntarse si se debería haber actuado antes y, en su caso, cómo debería haberse procedido. El 14 de marzo de 2020 ya estaba España en otro escenario: la guerra sin cuartel frente a una epidemia que amenazaba muy seriamente la vida de las personas y el colapso absoluto del funcionamiento del Estado. Eso no significa, ciertamente, que no haya que analizar lo que había sucedido los días y semanas previas, pero eso debe venir después de solucionada la actual emergencia extrema de salud pública. Es necesario aprender de los errores cometidos (y cerciorarse de los aciertos) para poner a punto los mecanismos de lucha para enfrentar mejor futuras crisis (sanitarias o no), que la Historia de la humanidad demuestra que seguirán viniendo.

 

Las reglas esenciales reguladoras de la declaración del estado constitucional de alarma.  

Esta declaración responde a una serie de reglas fijadas por todas las normas que hemos referido en los párrafos anteriores (y que están precisadas en algunos de sus aspectos por nuestra jurisprudencia constitucional[1]). Estas reglas, muy brevemente expuestas, son las siguientes:

a) La declaración corresponde al Gobierno de la Nación a través de un Real Decreto acordado en Consejo de Ministros[2]. Debe tenerse en cuenta que este Real Decreto, a pesar de su forma jurídica, no tiene valor reglamentario, sino valor de ley. Esto provoca que su control jurídico corresponda de manera monopolística a nuestro Tribunal Constitucional a través de los mecanismos específicos para la fiscalización de las normas con rango legal.

b) El papel del Poder Legislativo se limita en el caso de la declaración del estado de alarma a funciones de mero control político, pues las obligaciones del Gobierno se circunscriben únicamente a dar cuenta al Congreso de los Diputados de esta declaración, suministrándole, además, la documentación que le pueda ser requerida[3].

c) El contenido del Real Decreto deberá determinar su ámbito de aplicación, su duración (que no podrá exceder inicialmente de quince días) y sus efectos[4].

d) El Real Decreto de declaración del estado de alarma debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor desde el instante mismo de esta publicación oficial[5].

La concreta declaración del estado constitucional de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 mediante el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. 

Este Real Decreto fue publicado en un número extraordinario del BOE durante los últimos momentos del propio sábado 14 de marzo (el número 67), entrando en vigor en el instante mismo de su publicación oficial. Hagamos ahora un mínimo repaso de las concretas causas que el Gobierno invoca para su declaración, de su ámbito territorial y de su duración.

a) Las causas invocadas por el art. 1 del Real Decreto para la declaración del estado de alarma son dos de las previstas en el art. 4 LOAES. Apela esta disposición, en concreto, a la más evidente, que es la relativa a las “crisis sanitarias, tales como epidemias” [letra b)], pero también a las “situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad” [letra d)].

b) El ámbito territorial de la declaración se extiende a todo el territorio nacional (art. 2). Esta delimitación territorial es más que adecuada en la medida en que todo el mundo puede entender que la epidemia de coronavirus no conoce de fronteras ni municipales, ni provinciales, ni tampoco, naturalmente, autonómicas, hablando de nuestro país. Como, asimismo, las fronteras nacionales no han sido ningún instrumento (ni geográfico, ni jurídico, ni político) para impedir la rápida expansión de la epidemia desde Asia a los Estados europeos, americanos, africanos u oceánicos.

c) Su duración temporal se extiende al máximo posible de quince días (art. 3). Dan cuenta los medios de comunicación de esta mañana del 26 de marzo que la pasada madrugada el Congreso de los Diputados ha autorizado la prórroga del estado de alarma solicitada por el Gobierno de la Nación.

En la novena entrega continuaremos con el análisis de las reglas generales rectoras del estado constitucional de alarma y de la aplicación que de las mismas ha efectuado el Gobierno de la Nación en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo.

En Cáceres, a 26 de marzo de 2020.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] La doctrina constitucional existente sobre el estado de alarma ha sido fijada por el Pleno de nuestro Tribunal Constitucional mediante su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, que, como ya dije en la séptima entrega de esta serie de artículos, y para ser justos, toma como punto esencial de referencia los términos de su anterior Auto 7/2012, de 13 de enero.

[2] Arts. 4 y 6.1 LOAES.

[3] Art. 8.1 LOAES.

[4] Art. 6.2 LOAES.

[5] Art. 2 LOAES.

Coronavirus y Derecho (VII): aproximación al Derecho constitucional de excepción y al estado de alarma en las crisis sanitarias

Coronavirus COVID19 y Derecho
Para descargar este artículo en PDF, pincha aquí.

 

Concluíamos la entrega anterior explicando que el gran peso de la lucha contra la epidemia de coronavirus en nuestro país había correspondido, en los momentos iniciales, a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales. El papel de la Administración General del Estado había sido realmente reducido: además de dictar dos órdenes ministeriales restringiendo el tráfico aéreo y marítimo con Italia (publicadas en sendos números extraordinarios del BOE), la intervención estatal se había limitado a la aprobación de dos Reales Decretos-Leyes, que total o parcialmente tenían como protagonista la batalla contra el coronavirus. En efecto, el miércoles 11 de marzo publicó el BOE el Real Decreto-Ley 6/2020 donde se deslizan dos medidas muy concretas para hacer frente a los problemas que suscita la crisis sanitaria; mientras que el viernes 13 de marzo vio la luz oficial el Real Decreto-Ley 7/2020 donde sí se contiene un mayor número de medidas, a lo largo de sus diecisiete artículos, para el apoyo económico al sistema sanitario, a las familias y al sector turístico, para el aplazamiento de deudas tributarias o del reembolso de créditos o, en fin, para la mejora del funcionamiento de las Administraciones Públicas.

Dando por sentada la importancia de estas dos disposiciones de rango legal, caracterizadas como de “extraordinaria y urgente necesidad”, no parece que contengan medidas sanitarias para luchar frontalmente contra la crisis de salud pública, sino para hacerlo frente a alguno de los variados daños colaterales derivados de ésta: económicos, laborales, sociales, etc.

Esta situación de perfil bajo (al menos jurídicamente hablando) mantenida por el Gobierno de la Nación cambió la noche del sábado 14 de marzo de 2020 con la declaración del estado de alarma, que ya había avanzado el propio Presidente del Gobierno durante su comparecencia en el Palacio de la Moncloa durante las primeras horas de la tarde del día anterior.

Este estado de alarma forma parte de nuestro Derecho constitucional de excepción, cuya significación pasamos a explicar mínimamente a partir de este momento.

Hemos visto en las entregas quinta y sexta una multiplicidad de normas legales para hacer frente a crisis de salud pública (pero también de otra naturaleza: inundaciones, incendios, disturbios callejeros, etc.). Pero esta legalidad ordinaria no es la única que ofrece instrumentos para esta lucha, sino que nuestra Constitución de 1978 contempla tres estados excepcionales para batallar contra los máximos peligros que pueden acechar el ordenado funcionamiento de nuestro país y la vida de sus ciudadanos.

Mediante la técnica jurídica seguida por nuestra Norma Fundamental (que, por lo demás, es la más común hoy en los Estados de nuestro entorno europeo) se ha perseguido a lo largo de la historia, en efecto, la tipificación de las situaciones de crisis más graves en la vida del Estado, intentando habilitar a los Poderes Públicos para actuar en estos supuestos confiriéndoles facultades extraordinarias, pero también para limitar estas actuaciones de necesidad con el objeto de que no se convirtiesen en abusivas. Los siglos XIX y XX están llenos de momentos de activación de estos estados excepcionales (a veces de manera ciertamente abusiva), pero desde la aprobación de nuestra vigente Constitución tan sólo se ha acudido una vez a ellos, y en concreto al más “ligero”: el estado de alarma.

La vigente regulación de los estados excepcionales ha sido realizada por el art. 116 de la Constitución Española (CE) siguiendo consideraciones de naturaleza esencialmente cualitativas. Esto es, no obedece tanto a cuestiones de intensidad en la gravedad de la situación (cuestiones cuantitativas), como al intento, más bien, de ofrecer respuestas diferenciadas y específicas ante eventuales situaciones de crisis de una distinta naturaleza. Con esta perspectiva de actuación, nuestro Poder Constituyente estableció los tres estados de necesidad constitucional siguientes:

a) El estado de alarma (art. 116.2 CE y art. 4 LOAES[1]), que se destina a la batalla contra los riesgos catastróficos “graves” con un origen natural o provocados por la acción humana, que no vayan ligados a alteraciones del orden público.

b) El estado de excepción (art. 116.3 CE y art. 13 LOAES), que está orientado a hacer frente a alteraciones tan graves del orden público que el ejercicio de las potestades públicas ordinarias sería insuficiente para restablecerlo y mantenerlo.

c) El estado de sitio (art. 116.4 CE y art. 32 LOAES), que permite responder contra “una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional”, siempre que no puedan solventarse estos peligros por otros medios menos incisivos.

Esta regulación constitucional se completa con algunas otras previsiones de nuestra Carta Magna, de entre las que ahora merece la pena destacar dos: en primer término, la posibilidad de suspender algunos derechos fundamentales en los estados de excepción y de sitio (pero no en el de alarma)[2]; y, en segundo término, la prohibición de iniciar la reforma constitucional durante la vigencia de cualquiera de los tres estados excepcionales[3].

Esta ordenación constitucional del Derecho de las crisis es, ciertamente, muy reducida, habiéndose completado mediante la aprobación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES), que es donde se contiene el grueso de la regulación de estos tres estados excepcionales[4]. Afortunadamente, no hemos tenido hasta ahora gran experiencia práctica sobre su aplicación, porque únicamente ha sido declarado el estado de alarma durante el mes de diciembre del año 2010 con el objeto de normalizar el servicio público del transporte aéreo, con el nombramiento de una autoridad militar para la gestión de la “crisis de los controladores”, siempre bajo la autoridad del Gobierno de la Nación[5], que es quien dirige en todo tipo de situaciones la Administración tanto civil como militar en nuestro país[6].

Presentado este panorama inicial del Derecho constitucional de excepción, estamos ya en condiciones de subrayar que, para la lucha contra las crisis sanitarias, como la actual epidemia de coronavirus (COVID-19), el estado excepcional apropiado es el de alarma. Pero, realmente no porque lo diga la Constitución, sino porque así lo establece la LOAES (que es la que, ciertamente, regula su contenido). A este respecto, creemos necesario reiterar de nuevo aquí que la tipificación efectuada en esta última norma legal obedece preferentemente no tanto a cuestiones de intensidad en la gravedad de la situación (o, en otros términos, a niveles cuantitativos), como al intento de ofrecer una respuesta diferenciada a situaciones de crisis de una distinta naturaleza (esto es, a cuestiones cualitativas), de tal manera que, ante una crisis sanitaria extrema, las medidas adecuadas a la hora de hacerle frente son las previstas para el estado constitucional de alarma por los arts. 4 a 12 LOAES.

Nos centramos a partir de este momento, pues, en la explicación del funcionamiento general del estado de alarma, en la medida que, repetimos, es el orientado materialmente a hacer frente a las epidemias. Sólo si estas emergencias (ahora de salud pública) derivasen en el futuro en gravísimas perturbaciones del orden público podría recurrirse a la declaración del estado de excepción o, en caso realmente límite, del estado de sitio.

En Cáceres, a 25 de marzo de 2020

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Flor Arias Aparicio

Profesora Contratada Doctora

Enrique Hernández-Diez

Personal Científico e Investigador

[1] La sigla CE hace referencia a la Constitución Española de 1978, mientras que LOAES sirve para hacer lo propio con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[2] Art. 55.1 CE.

[3] Art. 169 CE.

[4] Las previsiones constitucionales y de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio tienen un complemento muy importante en los arts. 162 a 165 del Reglamento del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982, puesto que estos últimos preceptos regulan la intervención de esta Cámara Legislativa en relación con los diferentes estados excepcionales. Recuérdese, en todo caso, que, en el supuesto del estado de alarma, su declaración corresponde en exclusiva al Gobierno de la Nación, aunque éste deba informar de manera inmediata al Congreso de los Diputados.

[5] La constitucionalidad de esta primera declaración del estado de alarma en nuestra actual etapa histórica fue confirmada por el Pleno de nuestro Tribunal Constitucional mediante su Sentencia 83/2016, de 28 de abril, que, para ser justos, toma como punto esencial de referencia los términos de su anterior Auto 7/2012, de 13 de enero.

[6] Art. 97 CE.

El caos ferroviario en Extremadura: datos y conclusiones

I

La caótica situación de las infraestructuras ferroviarias en Extremadura resulta bien conocida para la sociedad regional, que la padece desde hace muchos años. La novedad con la que nos encontramos en estos primeros días de enero radica en que, por primera vez, los medios de comunicación nacionales y las redes sociales han decidido hacerse eco durante toda una semana de la vida cotidiana de los olvidados y sufridos viajeros extremeños, que a veces no pueden esquivar el tren para viajar. Y eso, a pesar, de que los trescientos kilómetros que separan Cáceres de Madrid sólo podrán recorrerse en cuatro horas y los cuatrocientos entre Badajoz y Madrid se harán en seis. Si Dios o la Diosa Fortuna quieren, y Renfe y Adif lo permiten, naturalmente.

Quizá no sea muy necesario recordar que, a pesar de que Extremadura cuenta con 41.634 kilómetros cuadrados de extensión, sólo dispone de 725 kilómetros de vías férreas, todos ellos de vía única, carentes por completo de electrificación y sin un solo servicio de larga distancia. Tampoco, probablemente, sea ni siquiera oportuno pensar en la cantidad de promesas incumplidas por políticos de todos los colores en relación con las mejoras ferroviarias que nunca llegan. Y seguro que no vale la pena referirse al intercambio de papeles entre “poli bueno” y “poli malo” de los partidos gobernantes a nivel regional y a nivel estatal (ahora del PSOE y antes del PP, o viceversa; creo que lo mismo da a efectos prácticos). Lo cierto es que, sea por el motivo que sea, la situación actual roza el esperpento y es mortal de necesidad para cualquier intento de desarrollo socioeconómico regional.

El estado de las infraestructuras ferroviarias en Extremadura, si se tiene en la cabeza la idea de Estado, hasta podría resultar comprensible. La crisis no ha permitido ir a una mayor velocidad en su construcción y ha habido que priorizar la puesta en marcha de otros trayectos que, al fin y al cabo, unen a núcleos de población mayores (y que, además, suponen más votos). La decisión portuguesa de paralizar el desarrollo de la alta velocidad hace unos años, cuando la crisis empezó a asolar el país vecino y amigo, tampoco ha ayudado mucho: la conexión ferroviaria entre Madrid y Lisboa, pasando por las capitales extremeñas, dejó de tener interés real (partiendo de la premisa de que es posible que alguna vez lo pudiese haber tenido). Creo que la sociedad extremeña, paciente en su esencia para casi todo, supo entender el problema y hasta marzo del 2016 no hubo una mínima reacción política en la Región, y tampoco fue mucho mayor la reacción de los grupos sociales más o menos organizados de nuestro territorio.

II

En marzo de 2016 algo cambió, aunque esa transformación no parece que, a la vista de los resultados, haya servido para gran cosa. Al menos hasta ahora. La Junta de Extremadura firmó con los sindicatos mayoritarios de la región (UGT y CCOO) y con la Confederación Regional Empresarial (CREEX) un Pacto Social y Político por el Ferrocarril en Extremadura, para reclamar al Gobierno central el desarrollo de las infraestructuras ferroviarias de la Comunidad Autónoma. En el mes de mayo siguiente, todos los grupos políticos con representación parlamentaria en la Asamblea de Extremadura (PSOE, PP, Podemos y Ciudadanos) firmaron también un Pacto Político que se adhirió a las reivindicaciones del anterior Pacto Social. Otras fuerzas y plataformas ciudadanas lo harían en las siguientes semanas. Los movimientos ciudadanos también organizaron plataformas reivindicativas: la más conocida es, sin duda, “Milana Bonita”, que, rememorando a los personajes de la novela de Miguel Delibes “Los Santos Inocentes”, ha contribuido de manera impagable a dar a conocer, a través de sus caracterizaciones y “performances”, las penurias del ferrocarril extremeño.

A partir de estos mimbres se celebró el día 18 de noviembre de 2017 una concentración de carácter lúdico, además de reivindicativo, en la capital de España bajo el lema “Por un tren digno ya”, que ha congregado a varias decenas de miles de personas (más de cuarenta mil, según el gobierno regional), llegados desde Extremadura, pero también de otras partes del país, y con una importante representación castellano-manchega (pues Talavera de la Reina y su entorno sufren también las condiciones penosas del ferrocarril hacia nuestra región). Las reivindicaciones, según se expresó en el manifiesto consensuado entonces por los partidos políticos, los agentes sociales y las administraciones públicas extremeñas, se focalizaron en tres puntos principales: la urgencia de la puesta en marcha de la línea de alta velocidad entre Madrid, Badajoz y la frontera portuguesa; la modernización de la red convencional; y la puesta a disposición de los extremeños de una red moderna de comunicaciones en el interior de la región.

Esta manifestación se ha vuelto a organizar el 18 de noviembre de 2018 en Cáceres, reuniendo a unas veinticinco mil personas según la organización (a unas quince mil en las cifras ofrecidas por la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma). El día anterior el Partido Popular extremeño, partidario de repetir las protestas en Madrid, había convocado, asimismo, una concentración reivindicativa por un tren digno para nuestra región en la capital de España, dado que su máximo dirigente sostenía que “las voces resuenan más en Madrid”.

Durante esos últimos días de noviembre salió a la luz otra noticia, no obstante, muy inquietante para los intereses regionales: el Primer Ministro luso, D. Antonio Costa, expresaba ante la prensa sus dudas sobre la necesidad de que la conexión ferroviaria de alta velocidad entre España y Portugal se hiciese por Extremadura. Nuestra región ya había visto cómo años antes, en concreto en verano de 2012, se había desplazado la conexión ferroviaria directa entre Madrid y Lisboa, a través del tren Lusitania, a la vecina Comunidad Autónoma de Castilla y León. Para incrementar todavía más la creciente preocupación de una buena parte de la sociedad extremeña, esta cuestión no fue ni siquiera abordada en la XXX Cumbre Hispano-Portuguesa celebrada en Valladolid el 21 de noviembre de 2018.

Si así está la situación con respecto a la alta velocidad ferroviaria, las cosas tampoco parece que hayan avanzado mucho en relación con el desarrollo del llamado Corredor Atlántico, en el que Extremadura tiene un particular interés.

III

Este es, en pocas líneas, el contexto en el que se encuentra el tren en Extremadura a día de hoy. Y creo que es importante extraer dos conclusiones bien diferentes: la primera, se refiere a la situación de las infraestructuras ferroviarias propiamente dichas; y la segunda, al funcionamiento cotidiano de los trenes.

En primer término, y en relación con las infraestructuras, es cierto que construirlas lleva años (aunque sean muchos más para la callada Extremadura que para otras Comunidades Autónomas, incluso las que más se quejan y a las que los Gobiernos de turno tanto dan para que sigan estando secularmente descontentas). Pero también es cierto que la sociedad extremeña (como cualquier sociedad) se merece saber, y de una vez por todas de verdad, en qué situación se encuentran las obras, cómo se van a ir desarrollando y cuándo van a terminar (mes arriba o mes abajo, y no una década arriba o una década abajo). Para eso, entre otras cosas, tenemos servidores públicos (sean políticos o sean altos funcionarios – regionales y estatales-), que, como dice nuestra Constitución, “sirven” al interés general de la Comunidad Autónoma y del Estado. Y para eso, y no para otra cosa, está la Administración con Mayúsculas.

En segundo término, y con respecto al mantenimiento del tren ahora existente, nos encontramos en otro escenario. Es, ciertamente, otra cosa bien distinta. El hartazgo de la sociedad extremeña, en efecto, no creo que venga tanto de la dejadez de los gobernantes en las infraestructuras, cuanto de las constantes averías en los trenes. La vergonzosa del día de Año Nuevo, que saltó a los medios de comunicación como noticia de primera plana; y otros cientos de percances más, que son igual de sonrojantes, pero menos conocidos, excepto para quienes constantemente los sufren. No puede ocurrir que todas las semanas, todos los días se produzcan incidentes. Esto sí puede tener una solución inmediata. No se pueden sustituir las traviesas ni las vías ni las estaciones del ferrocarril de un día para otro, pero los trenes que circulan por estas costosísimas infraestructuras sí. Es una broma ministerial decir que los trenes viajarán con un mecánico a bordo (salvo, quizá, que se llame Harry Potter y tenga una omnipotente varita mágica), como lo son las otras ocurrencias del mismo estilo, porque este tipo de idioteces no solucionan los problemas. Solo son admisibles el día de los Santos Inocentes y sirven para que las personas, hasta las más pacientes, se sientan engañadas.

Los problemas que se pueden arreglar (y el del funcionamiento diario de los trenes pertenece a esta categoría), conviene solucionarlos, porque las sociedades más pacíficas también se hartan, y dejan de respetar a quien les engañan. Por eso, creo que, al menos, sería esperanzador para esos sufridos, y hasta ahora olvidados, viajeros extremeños (entre los que me encuentro), que, aunque el tren entre Cáceres y Madrid no dure una hora y veinte minutos, sí que dure las casi cuatro que dicen los horarios oficiales y que el tren tenga calefacción, aire acondicionado, luz y un triste cuarto de baño (que funcione). Bastante castigo tenemos ya así y, además, quizá no sea pedir tanto… ¿o sí?

Vicente Álvarez García
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Extremadura