(A propósito de la Sentencia núm. 719/2021, de 24 de mayo, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo)[1]


[1] Este artículo ha sido publicado en el Diario del Derecho (Iustel) el día 27 de mayo de 2021.

Vicente Álvarez García

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de Extremadura

I. EL CONTEXTO NORMATIVO.

La llegada a España de la pandemia de la Covid-19 en el invierno de 2020 nos pilló con dos tipos de normas para luchar contra las enfermedades infecciosas: el Derecho constitucional de excepción (contenido en el art. 116 CE y, sobre todo, en su Ley orgánica de desarrollo[1]) y la legislación sanitaria ordinaria. Aunque hasta ese momento, ciertamente, la batalla jurídica frente a las nada infrecuentes epidemias que habían asolado nuestro país desde el nacimiento mismo del constitucionalismo español en las Cortes de Cádiz se había realizado exclusivamente mediante el Derecho sanitario[2], quedando confinados los estados de emergencia a las crisis más extremas de orden público[3].

La legislación sanitaria ordinaria apta para la lucha contra las epidemias se reducía en los primeros meses del pasado año a unos pocos preceptos de tres leyes estatales (y a algunos preceptos homólogos de las diferentes leyes autonómicas en materia de salud pública). Estos preceptos estatales eran esencialmente: el art. 3 de la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública; el art. 26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; y el art. 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública.

Es cierto que los dos artículos de las Leyes Generales de Sanidad y de Salud Pública tipifican algunas medidas específicas[4], pero recurren también a cláusulas generales que habilitan a las autoridades sanitarias para la adopción de “cuantas otras se consideren sanitariamente justificadas” o “cuantas medidas sean necesarias para asegurar el cumplimiento de la ley”, mientras que el ahora famosísimo art. 3 de la Ley Orgánica de 1986 prescinde de la tipificación de medidas concretas para establecer únicamente una cláusula general del siguiente tenor:

“Con el fin de controlar las enfermedades transmisibles, la autoridad sanitaria, además de realizar las acciones preventivas generales, podrá adoptar las medidas oportunas para el control de los enfermos, de las personas que estén o hayan estado en contacto con los mismos y del medio ambiente inmediato, así como las que se consideren necesarias en caso de riesgo de carácter transmisible”.

Este panorama no ha variado en nada desde el inicio de la pandemia hasta hoy, a pesar de las múltiples peticiones dirigidas al Gobierno de la Nación para que actualizase la legislación ante las evidentes e imperantes nuevas necesidades sanitarias. Y a este respecto, aunque no es particularmente beligerante con el Ejecutivo estatal, sí que indica el Tribunal Supremo en su Sentencia núm. 719/2021, de 24 de mayo, que: “Sin ninguna duda hubiera sido deseable que, en vez de a conceptos indeterminados y cláusulas generales, pudiéramos acudir a una regulación específica para afrontar la pandemia que detallase cuantos extremos fueran susceptibles de precisión para ofrecer la máxima seguridad jurídica” [FD 4 D)].

II. LA MODIFICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN PROCESAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

A pesar de la idea que uno pueda llevarse de la lectura de los párrafos anteriores, no es cierto, en todo caso, que no se haya modificado la normativa destinada a la lucha contra el coronavirus. Ha habido, al menos, tres tipos de modificaciones: una primera, destinada a la centralización de las compras de productos sanitarios en manos de las autoridades estatales[5]; otra segunda, dirigida al fortalecimiento del papel coordinador del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud[6]; y una tercera, que es la que realmente nos interesa ahora a nosotros, que es la modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La reforma de la Ley procesal contencioso-administrativa ha tenido lugar en dos tandas:

a) La primera para atribuir a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional la potestad de autorización o de ratificación de las medidas sanitarias de carácter general que afecten a los derechos fundamentales (en la esfera autonómica o en la estatal, respectivamente). Esta reforma se efectuó mediante la Ley 3/2020, de 18 de septiembre, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al Covid-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Se aclaraba de este modo, también, el papel de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que hasta septiembre de 2020 se habían arrogado la tarea de ratificar las medidas sanitarias generales adoptadas por las Comunidades Autónomas. A partir de la reforma legal, lo que había sido, en la opinión prácticamente generaliza de la doctrina iuspublicista, un error de interpretación del art. 8.6 de la Ley, quedaba solventado: los Juzgados verían constreñidas sus funciones a lo que siempre deberían haber sido, esto es, a la autorización de las medidas sanitarias singulares restrictivas de los derechos fundamentales de un ciudadano concreto.

b) La segunda reforma introdujo el recurso de casación contra los autos de (o de no) autorización o ratificación de las medidas sanitarias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional. A pesar de que el recurso de casación para la unificación de doctrina había desaparecido algunos años atrás, parece que el Gobierno de la Nación lo reintroduce para solventar la situación de inseguridad jurídica provocada por los pronunciamientos divergentes que se venían produciendo entre los diferentes Tribunales contenciosos a la hora de ratificar las medidas sanitarias de alcance general. Esta reforma se ha producido a través del reciente Real Decreto-ley 8/2021, de 4 de mayo.

III. LAS CUESTIONES SOBRE LAS QUE SE PRONUNCIA Y SOBRE LAS QUE NO LO HACE EL TRIBUNAL SUPREMO EN SU PRIMERA SENTENCIA SOBRE LA RATIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS SANITARIAS DE CARÁCTER GENERAL.

1. La problemática central no resuelta.

La cuestión sobre la que no se pronuncia el Alto Tribunal es, sin duda, la capital: ¿resulta constitucional la atribución a los órganos judiciales de poderes de ratificación de las medidas sanitarias generales limitativas de los derechos fundamentales adoptadas por los Gobiernos autonómicos (o, en su caso, por las autoridades estatales)?

Esta cuestión es la básica, porque si esta función fuese inconstitucional no tendría sentido ni que los órganos judiciales dictasen autos de ratificación o de denegación de la misma ni, naturalmente, que el Tribunal Supremo conociese en casación de estas resoluciones. No obstante, este Alto Tribunal no puede resolverla, dado que el monopolio del control de las leyes (y, por tanto, de la legislación procesal donde se regula la ratificación judicial) está atribuido al Tribunal Constitucional.

El Tribunal Supremo demuestra que es buen conocedor de la problemática suscitada por la legislación procesal contenciosa:

“No ignoramos que en torno a esta modalidad procesal se ha suscitado un importante debate que gira esencialmente sobre la conformidad con la Constitución de encomendar a los tribunales de justicia, no la autorización de intervenciones limitativas de derechos fundamentales sobre personas concretas, sino la ratificación de medidas dirigidas a destinatarios, no identificados individualmente” (FD 4).

Pero este explícito reconocimiento no sólo no termina aquí, sino que la Sentencia reseñada misma recuerda que un órgano judicial ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad sobre la función ratificadora, que ha sido, además, admitida a trámite:

“Tampoco desconocemos que sobre el artículo 10.8 de la Ley de la Jurisdicción está planteada una cuestión de inconstitucionalidad, ni que el Tribunal Constitucional la ha admitido a trámite por providencia de su Pleno de 16 de febrero de 2021 (Boletín Oficial del Estado de 23 de febrero), señal de que no la ha considerado manifiestamente infundada aunque esto no signifique que deba acabar encontrándolo contrario a la Constitución, ya que su artículo 117.4 contempla la atribución por Ley a los Juzgados y Tribunales de funciones en garantía de cualquier derecho” (FD 4).

Ante esta situación, el Tribunal Supremo podía haber adoptado tres alternativas: en primer término, la espera a la resolución de la cuestión de inconstitucionalidad por nuestro Guardián de la Constitución; en segundo término, el planteamiento, por su parte, de una nueva cuestión de esta naturaleza; y en tercer término, la resolución del recurso de casación planteado.

Esta tercera ha sido la solución adoptada, si bien el propio Tribunal Supremo reconoce que su solución es provisional: “(A) la espera –dice literalmente- de que el Tribunal Constitucional se pronuncie”. Esta es, más que probablemente, la aptitud institucional menos dañina para la lucha contra la epidemia, porque la espera a la decisión constitucional definitiva hubiese sumido al país, probablemente, en el caos jurídico más absoluto en el batallar frente a la crisis extrema de salud pública que vivimos, al dejar sin ningún tipo de arma jurídica a las Comunidades Autónomas para la adopción de cualquier medida limitativa de derechos fundamentales y, en particular, de la libertad de circulación, por más puntual que esta pudiese ser (como el cierre de alguna localidad).

Planteada así la cuestión, las medidas generales limitativas de derechos fundamentales fundadas en la legislación sanitaria ordinaria se van a seguir produciendo, y serán ratificadas por los órganos judiciales, siempre y cuando se respeten los criterios establecidos en casación por el Tribunal Supremo para este tipo de medidas. A estos criterios me referiré en unos instantes.

En todo caso, la resolución definitiva de esta problemática está ahora en manos del Tribunal Constitucional, que debería pronunciarse sobre la cuestión planteada sin más dilación. Aunque la epidemia parece que, afortunadamente, va remitiendo día tras día gracias a los progresos en la vacunación, se siguen adoptando medidas limitativas de derechos fundamentales (en particular, pero no sólo, de la libertad de circulación). El pronunciamiento claro de nuestro Guardián de la Constitución resulta inaplazable, porque no parece que pueda justificarse en modo alguno que las autoridades sanitarias limiten (con la ratificación judicial correspondiente) la libertad de circulación de localidades enteras por todo el país, por muy puntualmente que sea; y que luego el Tribunal Constitucional declare inconstitucional la función ratificadora de los jueces. O, por el contrario, no parece de recibo que las autoridades sanitarias no se atrevan a acordar medidas sanitarias necesarias para proteger la vida y la salud de las personas por temor a la intervención judicial, y que luego esa intervención judicial se declare inconstitucional. Es necesario que todos sepamos a qué atenernos, que todos tengamos una mínima seguridad jurídica. Y, en este concreto aspecto, el destinado a ofrecerla no es otro que el Tribunal Constitucional.

2. Las cuestiones sobre las que sí se pronuncia el Tribunal Supremo.

La Sentencia reseñada se pronuncia, no obstante, sobre algunas cuestiones en relación con la ratificación de las medidas sanitarias, que son de extraordinaria relevancia, al menos, provisionalmente, esto es, hasta que no resuelva definitivamente el Tribunal Constitucional la problemática que ahora abordamos. Estas cuestiones son cuatro: en primer lugar, la significación jurídica de la ratificación; en segundo lugar, el procedimiento y los criterios de ratificación; en tercer lugar, el marco normativo existente para la adopción de las medidas sanitarias generales de necesidad; y en cuarto lugar, los criterios de admisión del recurso de casación contra los autos de ratificación (o de denegación) de este tipo de medidas.

A) Las reflexiones del Tribunal Supremo sobre la significación jurídica de la ratificación judicial de las medidas sanitarias de carácter general sirven, en mi opinión, para poner en duda el respeto al principio constitucional de separación de poderes por parte de la legislación procesal contencioso-administrativa que la regula, en la medida en que transforma a los órganos judiciales en poderes co-reglamentadores. Esto es, las medidas sanitarias generales se adoptan por los órganos gubernamentales, pero no pueden entrar en vigor si no reciben el previo beneplácito de los tribunales contenciosos.

Esta forma de proceder recuerda, si bien se piensa, a lo que sucedía en nuestro Derecho constitucional decimonónico, y que hoy todo el mundo repudiaría. Piénsese, en efecto, en que históricamente concurrían en el proceso normativo la suma de dos voluntades: por un lado, la voluntad general expresada por los representantes ciudadanos reunidos en la Asamblea Legislativa; y por otro lado, la voluntad del monarca manifestada a través de la sanción final de la norma. Sin la presencia de ambas voluntades no nacía la ley.

Con la regulación de la ratificación de las medidas sanitarias generales efectuada por la Ley 3/2020, resulta que el procedimiento reglamentario en materia sanitaria también consiste en la suma de dos voluntades: por una parte, la correspondiente a las autoridades gubernativas (que tienen una legitimación democrática más o menos indirecta); y por otro, la voluntad final de los órganos judiciales ratificadores. Pero téngase en cuenta que, mientras las autoridades gubernativas tienen constitucionalmente atribuida la potestad reglamentaria, los órganos judiciales tienen atribuido el poder, no de dictar normas, sino de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. No más, aunque tampoco menos.

Con esta perspectiva, téngase presente que el Tribunal Supremo recuerda que sólo gracias a la ratificación judicial pueden alcanzar eficacia las medidas sanitarias generales. Sin dicha ratificación, estas medidas no gozarán nunca de eficacia, aunque estén publicadas en un diario oficial. Y es que la ratificación no es un mecanismo de control judicial de una norma, sino un mecanismo para perfeccionar y otorgar eficacia a dicha norma. Son muchas las afirmaciones de la Sentencia reseñada a este respecto en el apartado A) del FD 4:

— “(…) la medida sanitaria adoptada por la Administración autonómica o estatal no puede desplegar eficacia antes de que haya sido ratificada judicialmente. En otras palabras, la ratificación (…) ‘no es una especie de convalidación o confirmación por parte del órgano judicial de un acto de la Administración que ya reúne todas las condiciones legalmente requeridas para ser eficaz: no es un acto provisional o claudicante que pueda ser aplicado en el lapso temporal que media entre su adopción por la Administración y la resolución judicial que se pronuncia sobre su ratificación’”.  

— “(…) no tendría ningún sentido un procedimiento como el ahora regulado por los artículos 10.8 y 11.1.i) [de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa] si se pretendiera con él un control sucesivo de actuaciones de la Administración ya perfectas y plenamente eficaces. No lo tendría porque para lograr ese objetivo, ya existían las vías adecuadas en la Ley de la Jurisdicción. Además, siendo la propia Administración promotora de la medida sanitaria la que debe solicitar la ratificación, no cabe entender que acude al órgano judicial para impugnar un acto, sino que lo hace para dotarle de una eficacia que por sí sola no puede darle…”.

— “(…) las medidas sanitarias aún no ratificadas judicialmente no despliegan efectos, ni son aplicables”.

— “(…) si la ratificación judicial es denegada, no es preciso que la Administración acuerde ‘dejar sin efecto’ la Orden o acuerdo sometidos a ella ya que nunca fueron legalmente eficaces, sin perjuicio de que pueda -o, incluso, deba- dar publicidad a dicha denegación, especialmente si previamente las medidas rechazadas hubieran tenido alguna clase de publicidad oficial”.

En definitiva, según el Tribunal Supremo, la ratificación no es un medio de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa, sino que es una “condición de eficacia de las medidas sometidas a ella”[7]. Si, al ratificar, los órganos judiciales no juzgan (ni hacen ejecutar lo juzgado), sino que complementan la voluntad de los órganos gubernativos para perfeccionar la norma sanitaria, parece que hay una intromisión judicial en la aprobación de la norma. Es cierto que dicha intromisión está provocada por una Ley, pero la cuestión es si esa disposición legislativa se ajusta a la Constitución y, en concreto, al principio de separación de poderes. Y, como ya hemos dicho repetidamente, la resolución de esa cuestión corresponde exclusivamente a nuestro Tribunal Constitucional.

B) El procedimiento de ratificación y los criterios para acordarla.

La Sentencia reseñada subraya que al procedimiento de ratificación de las medidas sanitarias generales le falta, al menos, uno de los elementos consustanciales al sistema de control jurisdiccional de las disposiciones reglamentarias: el procedimiento de ratificación, en efecto, carece de naturaleza contradictoria, “ya que no hay en él partes enfrentadas” [FD 4 B)]. De hecho, la ratificación no puede sustituir, y ni siquiera condicionar, el control judicial ex post que se haga de las medidas sanitarias generales. Y es que el procedimiento de ratificación, “(A) falta de contradicción y de una prueba plena (…), no podrá condicionar de ningún modo –dice el Tribunal Supremo- el control de la legalidad que se efectúe a través del recurso contencioso-administrativo” [FD 4 B)].

La ratificación, en tanto que decisión judicial que hace “eficaces y aplicables” las medidas sanitarias de carácter general, no es una actividad libérrima o absolutamente discrecional de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional. Estos órganos judiciales deben, por el contrario, comprobar necesariamente distintos elementos de dichas medidas, que la Sentencia desgrana en los apartados B) y D) de su FD 4:

a) La competencia del órgano gubernativo que elabora la medida sanitaria de carácter general.

b) La invocación en ella de los preceptos legales que le confieran habilitación. A este elemento me referiré de manera específica en el subepígrafe siguiente.

c) La identificación “con suficiente claridad (del) peligro grave para la salud pública derivado de una enfermedad transmisible que es preciso conjurar para preservar el derecho a la salud y a la vida con indicación de los hechos que así lo acreditan”.

d) La determinación “debidamente” de “la extensión de ese riesgo desde el punto de vista subjetivo, espacial y temporal”.

e) La justificación “suficiente” del respeto del principio de proporcionalidad por parte de las medidas sanitarias, en su triple escalón, esto es, su idoneidad, su carácter menos lesivo (o, lo que es lo mismo, que la autoridad sanitaria “no dispone de otros medios menos agresivos” para afrontar el riesgo) y su proporcionalidad en sentido estricto.

C) La habilitación legal para la adopción de las medidas sanitarias.

La invocación del título legal habilitante es, según el Tribunal Supremo, un elemento esencial de las medidas sanitarias de carácter general restrictivas de derechos fundamentales, dado que la intervención judicial “no justifica por sí misma ninguna limitación de derechos”. Expresado en otros términos, “el tribunal no sustituye la imprescindible habilitación normativa en que ha de descansar la medida de que se trate” [FD 4 B)].

A este elemento dedica específicamente la Sentencia reseñada el apartado D) de su FD 4, pudiendo destacarse los puntos siguientes de su discurrir argumentativo:

a) Recuerda, en primer término, el Tribunal Supremo la doctrina de nuestro máximo Guardián constitucional según la cual “no se corresponde con la Constitución la afirmación de que toda limitación de un derecho fundamental ha de hacerse única y exclusivamente por ley orgánica”.  

La ley orgánica debe utilizarse, en efecto, para el desarrollo de los derechos fundamentales, que “está reservado a esa fuente” (art. 81.1 CE). Se equipara a este desarrollo “el establecimiento de limitaciones a los derechos fundamentales de tal intensidad que les afecten esencialmente”.

La ley ordinaria resulta, sin embargo, “suficiente para regular el ejercicio de los derechos, aunque al hacerlo habrá de respetar su contenido esencial” (art. 53.1 CE). La ley ordinaria (que podrá ser tanto estatal como autonómica) constituye base normativa suficiente para establecer “limitaciones puntuales de derechos, incluso fundamentales”, pues esta actividad “no equivale a desarrollarlos siempre que, por las características de las restricciones, no lleguen a desnaturalizarlos”.

b) A partir de estas consideraciones, la Sentencia reproduce el art. 3 de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986, el art. 26 de la Ley General de Sanidad de 1986 y el art. 54 de la Ley General de Salud Pública de 2011. De la lectura de estos preceptos, el Tribunal Supremo extrae la conclusión de que la legislación sanitaria sí autoriza “las restricciones o limitaciones puntuales de derechos fundamentales y, en concreto, de la libertad de circulación”.

Considera la Sentencia reseñada que no es óbice para llegar a este resultado que estos preceptos tengan que recurrir a cláusulas generales para luchar contra las crisis de salud pública, porque “no puede preverse todo y tampoco puede decirse que los preceptos examinados adolecen de tal indeterminación que permitan hacer cualquier cosa a las Administraciones que los utilicen. Por el contrario, delimitan con una precisión mínima el campo de su aplicación. Y no es una novedad que los tribunales deban extraer del ordenamiento jurídico los criterios para resolver problemas que no han recibido una solución precisa por parte del legislador. Esto significa que será necesario examinar cada medida y valorarla atendiendo a la luz de los criterios extraídos de estos preceptos, si cumplen las exigencias de adecuación, necesidad y proporcionalidad”.      

D) Los requisitos para el válido planteamiento del recurso de casación frente a los autos judiciales de las medidas sanitarias de alcance general.

Esta Sentencia es la primera que resuelve el “nuevo” recurso de casación frente a los autos judiciales de ratificación (o no) de las medidas sanitarias generales restrictivas de derechos fundamentales. De ahí que el Tribunal Supremo tenga que fijar los requisitos para su admisión. Cosa que hace en el apartado C) del FD 4.

En este sentido, el Alto Tribunal señala que, “aunque no haya un trámite de admisión de estos recursos de casación”, debe comprobarse la concurrencia de diversos requisitos para poder entrar a su consideración. En este sentido, la Sentencia reseñada se refiere específicamente al examen del cumplimiento de los plazos procesales para la interposición del recurso, de la legitimación activa para poder recurrir y de la existencia efectiva de objeto.

Las consideraciones fundamentales de este apartado se dedican, no obstante, al requisito del “interés casacional objetivo”. El Tribunal Supremo afirma, en este sentido” que este “nuevo” recurso “sigue descansando en la apreciación de un interés casacional objetivo”, si bien la concurrencia de este requisito no será apreciada por la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Alto Tribunal, sino por su Sección Cuarta. A este respecto, esta última Sección comprobará que la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia o de la Audiencia Nacional ha respetado los elementos que estos órganos judiciales deben tener en cuenta para proceder a la ratificación (o no) de las medidas sanitarias de carácter general, y que he reflejado en el anterior subepígrafe B) de este trabajo.

IV. UNA MÍNIMA CONSIDERACIÓN FINAL.

A la espera de la decisión del Tribunal Constitucional sobre el ajuste con nuestra Carta Magna de la regulación de la ratificación judicial de las medidas sanitarias de carácter general restrictivas de derechos fundamentales, la Sentencia reseñada –aún consciente de su provisionalidad- fija los elementos que deben ser comprobados por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional para proceder a dicha operación de ratificación. 

En Cáceres, a 26 de mayo de 2021


[1] Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

[2] Sobre nuestra legislación sanitaria histórica para hacer frente a las epidemias, resultan indispensables los libros del profesor Santiago Muñoz Machado titulados La sanidad pública en España (IEA, 1975) y El poder y la peste de 2020 (Iustel, 2021). 

 

[3] En torno a esta cuestión, pueden verse los excelentes libros Orden público y militarismo en la España Constitucional (1812-1983) de Manuel Ballbé (Alianza Universidad, 1983) y El estado de sitio y la Constitución de Pedro Cruz Villalón (CEC, 1980). 

[4] Entre las medidas expresamente previstas por estos preceptos, se encuentran, por ejemplo, la incautación o la inmovilización de productos, la suspensión del ejercicio de actividades, el cierre de empresas o de sus instalaciones o la intervención de medios materiales y personales.

[5] Esta modificación se efectuó por el Real Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo, por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública. En concreto, esta norma legal de urgencia modificó el art. 4 de la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública de 1986. Sobre la viabilidad jurídica de que un Real Decreto-ley como el citado pueda modificar un precepto contenido en una Ley Orgánica, véase mi libro 2020, el año de la pandemia de la Covid-19, Iustel, 2021, pág. 40.

[6] Esta modificación se operó por el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19. Esta norma gubernamental de urgencia introdujo con esta finalidad coordinadora, en efecto, algunos cambios en la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud. 

[7] No obstante, a pesar de todas las afirmaciones que acabo de reproducir en el texto [todas ellas vertidas en el FD 4 A)], la Sentencia dice que “el procedimiento de ratificación judicial es un proceso jurisdiccional y éste solamente cabe si media un litigio a resolver” [FD 4 C)]. Este último aserto no parece correcto: las medidas sanitarias generales deben ser sometidas a ratificación judicial siempre para entrar en vigor, sin necesidad de que nadie las cuestione jurídicamente. Es más, sólo pueden impugnarse en vía contencioso-administrativa una vez que hayan sido objeto de ratificación, dado que antes no han nacido jurídicamente. Así lo dice, además, el propio Tribunal Supremo: “(…) si la ratificación judicial es denegada, no es preciso que la Administración acuerde ‘dejar sin efecto’ la Orden o acuerdo sometidos a ella, ya que nunca fueron legalmente eficaces” [FD 4 A)]. 

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